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江苏省人大常委会


《江苏省发展规划条例》

江苏省人大常委会

苏人函〔2010〕号



关于《江苏省发展规划条例》

的备案报告



全国人大常委会：

《江苏省发展规划条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年7月28日通过，现报请备案。





江苏省人民代表大会常务委员会

2010年7月28日















江苏省人民代表大会常务委员会

公 告

第38号



《江苏省发展规划条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年7月28日通过，现予公布，自2010年10月1日起施行。





江苏省人民代表大会常务委员会

2010年7月28日


江苏省发展规划条例

（2010年7月28日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）



第一章 总 则



第一条 为了加强发展规划管理，规范发展规划编制活动，保障发展规划实施，发挥发展规划在经济社会发展中的指导和调控作用，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内发展规划的编制、实施和相关管理活动，适用本条例。法律、法规另有规定的，从其规定。

本条例所称发展规划，是指对一定时期、范围内的国民经济和社会发展的战略谋划与总体部署，包括国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省主体功能区规划、省区域发展规划。

第三条 发展规划的编制、实施和相关管理活动，应当坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持统筹兼顾，推进区域之间、城乡之间的协调发展；坚持民主决策，广泛听取社会各界和公众的意见。

第四条 发展规划的编制和实施实行分级分类管理。

县级以上地方人民政府应当加强对发展规划编制、实施和相关管理工作的组织领导，并将发展规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

县级以上地方人民政府发展规划行政主管部门具体负责发展规划的协调和相关管理工作，并依据职责拟订和组织实施有关发展规划；其他有关部门按照各自职责做好相关专项发展规划的编制和实施工作。

第五条 依法批准的发展规划，是地方各级人民政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的依据，应当遵守和执行。



第二章 发展规划对象与内容



第六条 国民经济和社会发展总体规划，是指以国民经济和社会发展为对象编制的规划，是编制其他发展规划的基本依据。规划期为五年，可以展望到十年以上。

国民经济和社会发展总体规划应当包括以下内容：

(一)上一规划期的发展情况，下一规划期的发展环境和条件；

(二)指导思想、发展战略、发展目标、发展布局和指标体系；

(三)主要任务、发展重点和相关政策；

(四)规划实施的保障措施。

指标体系应当包括预期性指标和约束性指标。各级国民经济和社会发展总体规划的约束性指标和主要预期性指标名称应当一致，指标值应当衔接。

第七条 国民经济和社会发展年度计划，是指对国民经济和社会发展所作的年度安排，是国民经济和社会发展总体规划在年度中需要付诸实施的具体工作计划。计划期为一年。

国民经济和社会发展年度计划应当包括以下内容：

(一)上年度计划执行情况和本年度计划目标；

(二)本年度国民经济和社会发展的主要任务和政策措施；

(三)与本年度计划相配套的专项计划；

(四)其他需要安排的重大事项。

第八条 专项发展规划，是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划在特定领域的细化安排，是地方各级人民政府及其有关部门指导特定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据。专项发展规划一般与国民经济和社会发展总体规划同步编制，规划期与国民经济和社会发展总体规划相一致。

省人民政府有关部门可以在下列领域编制专项发展规划：

(一)农业、水利、能源、交通、通信等基础设施建设；

(二)土地、水、海洋、矿产等重要资源的开发利用和保护；

(三)环境保护、生态建设和防灾减灾；

(四)科技、教育、文化、体育、卫生、社会保障等公共事业和公共服务；

(五)产业发展和结构调整；

(六)体制改革和对外开放；

(七)法律、法规规定的其他领域。

市、县(市、区)人民政府可以根据情况确定编制专项发展规划的领域。

第九条 省主体功能区规划，是指以不同区域的主体功能为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划等各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。规划期一般为十年，可以展望到十年以上。

编制省主体功能区规划应当以国家主体功能区规划为依据，以省有关发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划为支撑。

省主体功能区规划应当包括以下内容：

(一)人口分布、资源环境承载能力、开发密度和发展潜力的分析评价；

(二)划定主体功能区的原则；

(三)各类主体功能区的数量、位置和范围；

(四)各个主体功能区的功能定位、发展方向、开发时序和管制要求；

(五)规划实施的保障措施以及市、县(市、区)在推进形成主体功能区中的主要职责；

(六)配套政策。

第十条 省区域发展规划，是指以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是编制该区域内各级国民经济和社会发展总体规划以及年度计划、各类专项发展规划的依据。规划期一般为五年，可以展望到十年以上。

省区域发展规划应当包括以下内容：

(一)人口、经济增长、资源环境承载能力分析和预测；

(二)区域发展战略定位、总体部署和生产力布局；

(三)各类经济社会发展功能区划定；

(四)基础设施、环境保护和生态建设；

(五)规划实施的保障措施。



第三章 发展规划编制与批准



第十一条 发展规划的编制应当贯彻国家经济社会发展的方针政策和战略部署，符合国家和省总体发展要求，正确处理发展需要与可能、近期与远期、局部与全局的关系，做到目标明确、重点突出、措施可行。

第十二条 国民经济和社会发展总体规划以及国民经济和社会发展年度计划由县级以上地方人民政府组织编制，本级人民政府发展规划行政主管部门会同有关部门负责拟订规划草案。

专项发展规划由县级以上地方人民政府有关部门依据职责组织编制；涉及多个部门职责的，由本级人民政府确定的部门会同有关部门组织编制。

省主体功能区规划由省人民政府组织市、县(市、区)人民政府编制，省人民政府发展规划行政主管部门会同有关部门负责拟订规划草案。市、县(市、区)不编制主体功能区规划。

省区域发展规划由省人民政府组织编制，省人民政府发展规划行政主管部门会同有关部门以及区域内市、县(市、区)人民政府负责拟订规划草案。

第十三条 发展规划的编制应当履行前期准备、拟订草案、衔接与论证、征求意见、审核与批准、公布等程序。

第十四条 除法律、法规另有规定以及国民经济和社会发展总体规划中确定的专项发展规划外，其他需要经县级以上地方人民政府批准的专项发展规划的编制，由县级以上地方人民政府有关部门向同级发展规划行政主管部门提出立项申请；发展规划行政主管部门应当对立项申请进行审核，及时提出立项计划建议，报请本级人民政府批准。

第十五条 发展规划的编制应当做好基础调查、信息搜集、课题研究、重大项目论证等前期准备工作。

起草发展规划草案，应当深入调查研究，总结实践经验，充分听取本级人民政府有关部门、下级人民政府以及其他有关单位的意见，并采取多种形式，广泛征集社会公众的意见。

第十六条 各级各类发展规划草案的编制，应当加强衔接协调，遵循下级发展规划服从上级发展规划，专项发展规划、省区域发展规划服从同级国民经济和社会发展总体规划，各专项发展规划互不矛盾的原则，并符合有关法律、法规的规定。

发展规划草案衔接协调的重点，应当包括经济和社会发展方向、目标任务、生产力布局要求、基础设施、重要资源开发以及政策措施等。

第十七条 发展规划草案的衔接应当遵守下列规定：

(一)国民经济和社会发展总体规划草案应当与上一级人民政府的国民经济和社会发展总体规划衔接，必要时还应当与上级人民政府批准的相关规划衔接；

(二)国民经济和社会发展年度计划草案应当与上一级人民政府的国民经济和社会发展年度计划衔接；

(三)专项发展规划草案应当与本级和上一级的相关发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划衔接；

(四)省主体功能区规划草案应当与国家主体功能区规划、省国民经济和社会发展总体规划衔接；

(五)省区域发展规划草案应当与国家和省相关发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划衔接。

第十八条 发展规划草案在报送审核或者批准前，发展规划编制机关应当将发展规划草案送有关部门征求衔接协调的意见。有关部门收到需要衔接的发展规划草案后，应当在二十个工作日内反馈书面意见。

发展规划草案在衔接中不能达成一致意见的，应当视不同情况，由同级人民政府、上一级人民政府发展规划行政主管部门或者上一级人民政府予以协调。专项发展规划草案与国民经济和社会发展总体规划相抵触或者下级发展规划与上级发展规划相抵触的，应当修改。

第十九条 发展规划草案在报送审核或者批准前，发展规划编制机关应当组织发展规划专家咨询委员会或者专家咨询小组进行论证，并由专家咨询委员会或者专家咨询小组出具书面论证报告。

第二十条 除法律、法规另有规定的外，发展规划草案在报送审核或者批准前，发展规划编制机关应当通过公布规划草案、举行听证会等形式，广泛听取社会公众的意见。

第二十一条 国民经济和社会发展总体规划草案以及国民经济和社会发展年度计划草案在报送批准前，应当听取本级人民代表大会有关专门委员会、人民代表大会常务委员会有关工作委员会和政治协商会议有关专门委员会的意见。

第二十二条 对发展规划草案在衔接协调、专家论证、征求意见等过程中提出的意见，发展规划编制机关应当进行研究，合理的予以采纳。

发展规划草案未经衔接协调、专家论证以及征求意见的，不得报送审核、批准。

第二十三条 编制发展规划草案，依法需要组织环境影响评价的，发展规划编制机关应当组织环境影响评价，并编写有关环境影响篇章、说明或者报告书。

第二十四条 国民经济和社会发展总体规划草案以及国民经济和社会发展年度计划草案，由县级以上地方人民政府提请本级人民代表大会审查批准。

除法律、法规另有规定外，专项发展规划草案的审核、批准，应当遵守下列规定：

（一）国民经济和社会发展总体规划中确定的专项发展规划草案，以及其他需要经县级以上地方人民政府批准的专项发展规划草案，经同级发展规划行政主管部门审核后，报送本级人民政府批准；

（二）其他专项发展规划草案，由同级发展规划行政主管部门或者其他有关部门按照各自职责批准。

省主体功能区规划草案和省区域发展规划草案，由省发展规划行政主管部门报送省人民政府批准。

第二十五条 发展规划草案在报送审核、批准时，发展规划编制机关应当一并附送发展规划草案编制说明、专家论证报告以及法律、法规规定的其他文件。

发展规划草案编制说明应当载明编制过程、衔接协调、专家论证和征求意见等情况，以及衔接协调、专家论证和征求意见中未予采纳的意见及其理由。

第二十六条 发展规划经批准后，除涉及国家秘密外，应当在二十个工作日内由发展规划编制机关向社会公布。



第四章 发展规划实施与监督



第二十七条 发展规划经批准后，发展规划编制、实施机关应当根据发展规划实施要求，及时制定实施方案，明确责任分工，确定序时进度，落实具体措施。

第二十八条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当严格遵守发展规划，在制定政策、审批或者核准投资项目、开发利用资源、安排财政支出时，不得违反发展规划的强制性和约束性规定。

不符合发展规划产业政策的建设项目，县级以上地方人民政府及其有关部门不得审批、核准和备案。

第二十九条 组织发展规划实施的县级以上地方人民政府及其有关部门，应当及时协调解决发展规划实施中遇到的重大问题。

第三十条 发展规划的实施中期，发展规划编制机关应当组织评估，并向原批准机关报送评估报告。

国民经济和社会发展总体规划的中期评估报告、国民经济和社会发展年度计划的半年执行情况报告，应当报送本级人民代表大会常务委员会审议。

发展规划期满后，发展规划编制机关应当组织总结评估，评估报告应当报送原批准机关备案。

第三十一条 发展规划经批准后，未经法定程序不得调整或者修订。

有下列情形之一的，发展规划可以调整或者修订：

（一）上一级发展规划调整或者修订的；

（二）经过中期评估需要调整或者修订的；

（三）国家和省发展战略、发展布局进行重大调整的；

（四）经济社会情况发生重大变化的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

调整或者修订发展规划，由发展规划编制机关提出调整或者修订方案，并经过衔接协调、专家论证以及征求意见后，按照本条例第三章的有关规定进行审核、批准和公布。

第三十二条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强对发展规划编制、实施的监督检查，并将发展规划实施情况纳入绩效评价与考核的内容。

监督检查情况和考核结果应当依法公开，供公众查阅和监督。

第三十三条 公民、法人和其他组织认为下级发展规划与上级发展规划，以及国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省主体功能区规划、省区域发展规划之间存在矛盾的，可以向发展规划行政主管部门提出意见；发展规划行政主管部门应当予以处理。

对违反本条例编制、实施和管理发展规划的行为，任何单位和个人有权举报、控告。有关部门在接到举报、控告后，应当及时处理并予以反馈。



第五章 法律责任



第三十四条 按照本条例应当编制发展规划而未编制、违反法定权限和程序编制发展规划，或者擅自调整、修订发展规划的，由发展规划批准机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予行政处分。

第三十五条 违反发展规划强制性、约束性规定的，由发展规划批准机关责令组织实施发展规划的责任单位改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予行政处分。

第三十六条 发展规划编制、实施和相关管理机关的工作人员，在组织编制和实施发展规划的工作中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第六章 附 则



第三十七条 本条例自2010年10月1日起施行。





关于《江苏省发展规划条例

（草案）》的说明

省发展和改革委员会主任 毛伟明



主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《江苏省发展规划条例(草案)》

(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、立法的必要性

（一）发展规划地方立法，是贯彻落实科学发展观的客观需要

发展规划作为指导全社会经济社会发展的纲领性文件，体现了政府战略意图，是有效引导市场主体、推进科学发展的重要手段。省委、省政府历来高度重视发展规划工作，多次强调经济建设要规划先行，提出了一系列诸如“先规划后建设”、“先定位后开发”、“先试点后推广”等有针对性的工作理念和规划思路，并取得了明显成效。但是，在规划的编制和执行中也存在一些问题，比如：有的对规划工作不够重视，导致发展的空间布局混乱，出现无序建设、重复建设、脱离实际等现象；有的虽在规划编制时投入大量的人力财力物力，但规划思路不清晰，规划缺乏针对性、指导性和可操作性；有的规划执行中随意性大，随意修改规划的现象时有发生，甚至存在“换一任领导就换一套思路”的现象。因此，建立发展规划的专项法律制度，可以从制度上为贯彻落实科学发展观提供有力的保障。

（二）发展规划地方立法，填补了社会主义市场经济体系的制度空白

2002年，国家开始进行发展规划体制改革，要求“确立层次分明、功能清晰的规划体系，完善科学、民主、规范的规划编制程序，建立责任明确、有效实施的规划实施机制”。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，发展规划工作与时俱进，不断改革创新，成为实施宏观调控的有效手段，对推动我国经济社会发展发挥了重要作用，国家层面也在积极推动出台发展规划的专门法律制度，江苏作为社会主义市场经济发育较为充分的省份，在全国率先制定发展规划方面的地方性法规，符合《立法法》的规定，是完善中国特色社会主义市场经济制度体系的有益探索。

（三）发展规划地方立法，是在我省宏观调控领域推进依法行政的迫切需要

编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是国家宏观管理的一项重要制度，至今已经历11个五年规划期。但是，因为发展规划立法相对滞后，同时由于发展规划工作分散在地方各级政府及其相关部门，没有形成统筹协调的管理体系，因此难免产生各种各样的问题。比如：各级各类发展规划的功能定位、相互关系和界限模糊；规划编制程序不规范，规划审批的层级及事权交叉，规划之间缺乏良好的衔接协调机制；重编制、轻实施，约束性指标较难落实；缺乏规划实施评估机制等等，这对利用规划手段进行宏观调控产生了不利影响。因此，加强我省发展规划的法制化建设，有利于促进宏观调控手段的科学化、规范化和法制化。

（四）发展规划地方立法，有利于巩固我省发展规划体制改革和探索的成果

多年来，我省的发展规划工作一直走在全国的前列，在发展规划的体系、内容、作用、编制方法、实施机制等方面做出了很多有益探索，初步形成了一套较为完整的发展规划编制工作制度。为此，我省有基础、有条件、有必要率先将发展规划工作的成功经验和成熟做法上升为地方性法规，为“十二五”规划和今后更长时期的发展规划提供法制保障。

综上所述，为了加强对发展规划编制和实施的管理，完善发展规划体系，规范发展规划编制程序，解决当前发展规划编制和实施工作中存在的突出问题，更好地发挥发展规划的导向作用，为科学编制和有效实施发展规划提供法制保障，制定本条例是十分必要的。

二、《条例(草案)》的起草过程

2009年3月，省发展改革委成立了《江苏省发展规划条例(草案)》起草小组，在深入调研的基础上，开始着手起草工作。7月，形成《条例(草案)》(初稿)后，多次在全省发展改革系统内部征求意见，并召开了专家论证会。经反复修改，形成了《条例(草案)》(送审稿)，于2009年12月报送省政府。省政府法制办经初步修改后，书面征求了省政府所有组成部门、直属机构以及13个设区的市政府的意见，并根据有关法律、行政法规，结合我省实际，对送审稿进行了多次修改。2010年1月，省政府法制办会同省发展改革委赴南通、苏州等地进行调研，并召开了当地有关部门参加的座谈会。2月，省政府法制办两次召集省发展改革委、住房城乡建设厅就相关问题进行协调。3月，省政府法制办召开专题座谈会，研究、协调省相关部门的不同意见，在此基础上进一步消化、吸收相关意见，修改、完善有关条款，形成了《条例(草案)》(修改送审稿)，报送省政府。3月17日，省政府第45次常务会议讨论通过了《条例(草案)》，现提请省人大常委会本次会议审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于发展规划的概念

近年来，虽然发展规划概念已经广泛使用，但由于没有相关的法律、法规作为依据，其内涵和外延并不确定。为了较为清晰地表达发展规划包含的内容，《条例(草案)》第二条第一款规定：“本条例所称发展规划，是指国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省级主体功能区规划和省级区域发展规划”。

（二）关于发展规划体系

在《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号)规定三级三类规划体系的基础上，根据“十一五”规划和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)的要求，同时考虑到年度计划是中长期发展规划在年度内的体现，《条例(草案)》第七条将主体功能区规划、国民经济和社会发展年度计划纳入发展规划体系，形成了由国民经济和社会发展总体规划以及年度计划、专项发展规划、省级主体功能区规划和省级区域发展规划构成的发展规划体系。为了确立定位准确、层次分明、功能清晰的发展规划体系，《条例(草案)》第八、九、十、十一、十二条分别对各类发展规划进行了定位，明确其相互之间的关系，国民经济和社会发展总体规划是最高层级的规划，是发展规划体系的核心，也是编制其他发展规划的基本依据；国民经济和社会发展年度计划是国民经济和社会发展总体规划需要付诸实施的年度安排；省级主体功能区规划是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据；省级区域发展规划是编制该区域内各级国民经济和社会发展总体规划以及年度计划与各类专项发展规划的依据；专项发展规划是地方各级人民政府及其部门指导特定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据。

（三）关于发展规划的编制

发展规划的编制包括编制主体、编制权限和编制程序。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号)，在总结多年规划编制工作经验和遵从现行成熟做法的基础上，《条例(草案)》第十三条分别规定了各类发展规划的编制主体包括省、市、县人民政府及其有关部门。第十四条明确了编制发展规划应当履行前期准备、拟订草案、征求意见、衔接与论证、审核与批准、发布等六项主要程序，并且在第十四条第二款规定：“编制专项发展规划应当履行立项程序，法律、法规另有规定的，从其规定”。同时在第十五条细化了专项发展规划的立项程序。针对发展规划之间衔接不到位、甚至相互矛盾的问题，第十七条规定了各级各类发展规划草案应当互相衔接的原则，第十八条、第十九条具体规定了衔接程序。

（四）关于发展规划的实施与管理

为了增强发展规划的实施效果，《条例(草案)》对发展规划实施与管理作了系统规定：一是明确管理职责。第五条规定：“县级以上地方人民政府负责发展规划的编制、实施和管理工作”；“县级以上地方人民政府发展和改革部门(以下简称发展规划主管部门)负责发展规划的协调和管理工作，并依据职责拟定和组织实施有关发展规划；其他有关部门按照各自职责做好相关专项发展规划的编制、实施和管理工作”。二是明确实施规划的具体措施。第二十五条对发展规划编制部门实施规划提出了要求。同时第二十六条第二款规定：“不符合发展规划产业政策的建设项目，县级以上地方人民政府及其有关部门不得审批、核准和备案”。三是建立了规划实施评估制度。第二十八条规定对发展规划实施中期评估和总结评估。

（五）关于发展规划与城乡规划、土地利用总体规划之间的关系

目前，我国主要有三大规划体系：发展规划、城乡规划和土地利用总体规划，主管部门分别为发展改革、住房城乡建设和国土资源部门。但由于国家的规划体制尚未理顺，因此在规划编制工作中重复、交叉的情况在所难免。在《条例(草案)》制定过程中，我们本着搁置争议、回避体制问题和矛盾的原则，将调整的重点放在规范发展规划的编制、实施和管理方面。虽然《土地管理法》和《城乡规划法》明确规定国民经济和社会发展规划是土地利用总体规划、城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制依据，但是由于规划期和规划内容的不同，他们之间还需要互相衔接和协调。因此，《条例(草案)》第十二条第四款规定：“专项发展规划应当与已经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的要求相衔接”；第十八条第(四)项规定：“省级区域发展规划草案在送审前，应当与国家和本省的相关发展规划以及经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划等规划进行衔接”。

以上说明连同《条例(草案)》请一并予以审议。





关于《江苏省发展规划条例（草案）》

审议意见的报告

——2010年3月25日在省十一届人大常委会第十四次会议上

省人大财政经济委员会



主任、副主任、秘书长、各位委员：

在2009年初召开的省十一届人大二次会议期间，陈雯等10名省人大代表提出了《关于加快推进我省发展规划立法的议案》（第0039号）。大会闭幕后，省人大常委会主任会议决定将该议案交由省人大财政经济委员会审议。我委经过调查研究，于同年7月向常委会第十次会议提交了关于议案的审议结果报告，提出将该议案交由省政府办理，并建议将发展规划条例列为我省2010年的立法项目。省政府高度重视代表议案的办理工作，立即责成省发改委加快做好发展规划条例草案的起草工作。省发改委用六个月的时间完成了立法前期工作，先后对该条例草案稿进行了十多遍修改，并于3月17日提交省政府常务会议审议通过。我们认为，该条例的立法由于人大代表的推动和各方面的高度重视，得以提前正式立项，并快速推进，充分体现了民主立法的要求，省政府及其发改委和法制办做了富有成效的工作。

在立法过程中，我委提前介入，主动与省发改委和有关部门进行协调，参与了立法调研和条例草案的起草、论证、修改等工作。3月23日，省人大财政经济委员会召开第十四次全体会议，对省政府提交的条例草案进行了审议。

财政经济委员会认为，我省率先制定发展规划条例，对于提升我省发展规划综合管理水平，促进政府部门转变职能，强化宏观调控，推进我省经济社会全面、协调、可持续发展，具有重要意义。提交本次人大常委会审议的条例草案，立法指导思想、适用范围明确，发展规划体系中各级各类规划的功能和效力界定清晰，设定的主要制度和规划编制程序具有较强的针对性和可操作性。同时，财政经济委员会建议对以下内容作进一步斟酌和修改：

一、关于发展规划的概念和条例适用范围

条例草案第二条对“发展规划”的概念从外延作了表述，但缺少对内涵的界定，建议修改为：“本条例所称发展规划，是指县级以上地方人民政府对一定时期和范围国民经济和社会发展作出的战略谋划和总体部署。发展规划包括：国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省级主体功能区规划和省级区域发展规划”。

条例草案第三条关于适用范围的表述，与第五条第二款语义重复，建议修改为：“本省行政区域内发展规划的编制、实施和管理适用本条例。法律、法规另有规定的，从其规定”。

二、关于规划体系

条例草案第十条第一款最后一句将主体功能区规划的规划期表述为“规划期一般为十年，可以展望到十年以上，并通过中期评估实行滚动调整”，其中“并通过中期评估实行滚动调整”的规定，与条例草案第二十八条、第二十九条专门规范规划中期评估和调整的内容重复，且“滚动调整”的概念含混不清，按照各章的内容定位，本章无需涉及中期评估和调整的规定，因此，建议删除第十条第一款最后一句“并通过中期评估实行滚动调整”的内容。

条例草案第十二条第二款、第三款既设置了专项发展规划编制领域的范围，还插入了专项发展规划编制主体和权限的规定，按照各章的内容定位，本章是对规划体系进行规范，不应涉及规划编制主体和权限的内容，且在第三章第十三条第四款对专项发展规划编制的主体和权限已有专门规定，因此，建议将第十二条第三款删除。此外，第十二条第二款对规划编制领域的范围列举不全、内容表述也不够准确，因此，建议将此款修改为：“下列领域可以编制专项发展规划：（一）产业发展和结构调整；（二）基础设施建设；（三）资源开发利用和保护；（四）环境保护和生态建设；（五）公共事业和公共服务；（六）体制改革和对外开放；（七）法律、法规规定的其他领域”。

三、关于规划衔接与论证

条例草案第十四条设置了规划编制应当履行衔接与论证的程序，并在第十八条对规划衔接的要求作了具体规定，但条例草案第十一条第二款第（六）项将“与已经法定程序批准的土地利用总体规划和城乡规划的协调情况”作为省级区域发展规划应当包括的内容，明显不妥，且与第十八条第（四）项的内容重复，此外，第十二条第四款“专项发展规划应当与已经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的要求相衔接”的内容，也与第十八条第（五）项的内容重复，因此，建议删除第十一条第二款第（六）项和第十二条第四款的内容，并将第十八条第（五）项修改为：“专项发展规划草案在送审前，应当与本级和上一级的相关发展规划以及经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划等规划进行衔接”。

四、关于规划编制与调整、修订

条例草案第三章对编制规划的主体和程序作了规范，但缺少对规划编制要求的规范，建议增加这方面内容并单列为一条。如：规划应当体现社会主义市场经济和科学发展的要求；体现贯彻国家宏观调控政策措施和产业布局、政策的要求；突出发展战略重点，着眼促进经济发展方式转变和经济结构优化；注重综合平衡，坚持建设规模与地方财力、资源环境的支撑和承受能力相适应；正确处理改革、发展与稳定的关系；提出的目标和完成预期目标的措施应当切实可行；等等。

条例草案第十三条第二款设定的省级主体功能区规划的编制主体和权限，与市、县（市、区）人民政府的编制权限无关，因此，该款最后一句“市、县（市、区）人民政府不单独编制主体功能区规划”的表述多余，且易产生歧义，建议删除。

条例草案第二十九条规定“发展规划经过中期评估或者经济社会情势发生重大变化，需要调整或者修订的，应当按照法定程序进行调整或者修订”，其中“法定程序”的语义表述不明确，因此，建议修改为：“发展规划经过中期评估或者经济社会情势发生重大变化，需要调整或者修订的，应当按照编制规划的原审核、批准程序进行”。

五、关于规划实施情况的监督与考核

条例草案第二十六条第三款“实施发展规划的情况，应当纳入地方各级人民政府及其有关部门绩效评价与考核的重要内容”，与第三十条第一款“县级以上地方人民政府应当加强对发展规划编制、审批、实施、修订的监督检查与考核。监督检查的处理结果和考核情况应当依法公开，供公众查阅和监督”的内容重复，因此，建议将第二十六条第三款的内容调整至第三十条，并修改为：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强对发展规划编制、审批、实施、调整和修订的监督检查，并将发展规划实施情况纳入绩效评价与考核的内容。监督检查情况和考核结果应当依法公开，供公众查阅和监督”。

六、关于法律责任

条例草案对依法应当编制发展规划而未编制或者违反法定权限和程序编制发展规划的行为，在第三十一条规定 “由发展规划批准机关责令改正；情节严重的，对规划编制责任单位通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”，建议修改为：“由发展规划批准机关责令改正，并给予通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。

条例草案对违反发展规划强制性、约束性规定的行为，在第三十二条规定“由规划批准机关责令组织实施规划的责任单位改正；情节严重的，对组织实施规划的责任单位通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”，建议修改为：“在发展规划实施中，违反规划强制性、约束性规定的，由规划批准机关责令组织实施规划的责任单位改正，并给予通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。

此外，条例草案中的一些文字表述还需要斟酌和修改。如，建议将第五条第三款修改为：“县级以上地方人民政府发展规划主管部门负责发展规划的协调和管理工作，……”。第八条第三款修改为：“指标体系应当包括预期性指标和约束性指标。各级国民经济和社会发展总体规划的指标体系应当保持一致”。第十条第二款修改为：“编制省级主体功能区规划应当以国家和省有关规划为依据”。第十六条第一款修改为：“编制发展规划应当做好前期准备工作。前期准备工作包括基础调查、信息搜集、课题研究、重大项目论证等内容”。第十六条第三款修改为：“国民经济和社会发展总体规划草案以及国民经济和社会发展年度计划草案在送审前，应当听取本级人民代表大会有关专门委员会、人民代表大会常务委员会有关工作委员会和政治协商会议有关专门委员会的意见”。第二十二条第一款修改为“国民经济和社会发展总体规划草案以及国民经济和社会发展年度计划草案，由县级以上地方人民政府提请本级人民代表大会审查批准”。第二十四条修改为：“发展规划经批准后，应当依法公开发布”。

以上报告，请予审议。





关于《江苏省发展规划条例（草案）》

审议结果的报告

——2010年7月26日在省十一届人大常委会第十六次会议上

省人大法制委员会副主任委员 王腊生



主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

省十一届人大常委会第十四次会议对《江苏省发展规划条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。委员们认为，为了规范发展规划编制活动，保障发展规划实施，发挥发展规划在经济社会发展中的指导和调控作用，根据我省实际制定本条例是十分必要的。同时，委员们也提出了一些修改意见和建议。会后，法工委书面征求了有关设区的市、县人大常委会和部分省人大代表、立法咨询专家的意见；在江苏人大网上全文公布了草案，公开征求社会意见；会同省人大财经委、省发展改革委到无锡、盐城、仪征进行了调研，召开了省有关部门参加的征求意见座谈会。在此基础上，对各方面的意见逐一分析研究，对草案进行了反复修改。7月5日，省人大法制委员会召开全体会议对草案进行了审议。现将审议结果报告如下：

一、关于发展规划的概念和指导原则

1、财经委认为，草案第二条第一款对发展规划的概念缺少内涵界定。因此，我们建议将草案第二条第一款修改为“本条例所称发展规划，是指对一定时期、范围内的国民经济和社会发展的战略谋划与总体部署，包括国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、省主体功能区规划、省区域发展规划、专项发展规划”，作为草案修改稿第二条第二款。

2、为了进一步明确编制和实施发展规划的指导原则，提高发展规划的科学性，根据有的委员和代表的意见，我们建议将草案第四条修改为：“发展规划的编制、实施和相关管理活动，应当坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展；坚持因地制宜，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持政府引导，发挥市场配置资源的基础性作用；坚持统筹兼顾，推进区域之间、城乡之间的协调发展；坚持民主决策，广泛听取社会各界和公众的意见。”

二、关于发展规划的对象和内容

1、有的委员和有的地方认为，草案第八条第三款关于指标体系应当保持一致的规定不太恰当，实际上各级的指标值不可能完全一致。因此，我们建议将其修改为：“指标体系应当包括预期性指标和约束性指标。各级国民经济和社会发展总体规划的约束性指标和主要预期性指标名称应当一致，指标值应当衔接。”

2、根据有的委员和专家的意见，我们建议在草案第十条中将省主体功能区规划界定为以区域功能为对象编制的规划，并且明确编制省主体功能区规划应当以国家主体功能区规划为依据，以省有关发展规划为支撑。

3、财经委提出，草案第十一条第二款第（六）项、第十二条第四款有关衔接协调的规定，不属于有关发展规划的内容，且在第三章有专门规定，建议删除。因此，我们建议删除草案第十一条第二款第（六）项和第十二条第四款。同时，根据省有关部门和有的地方提出的发展规划要与城乡规划、土地利用总体规划相衔接的意见，将草案第十八条第（三）项修改为：“省主体功能区规划草案应当与国家主体功能区规划、省国民经济和社会发展总体规划、省域城镇体系规划衔接”，第（五）项修改为：“专项发展规划草案应当与本级和上一级的相关发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划衔接。”

三、关于发展规划的编制和批准

1、有的委员和财经委认为，草案对发展规划编制程序作出规定很有必要，但对发展规划编制的要求也应该有规范。因此，我们建议增加一条作为草案修改稿第十一条：“发展规划的编制应当贯彻国家经济社会发展的方针政策和战略部署，符合国家和省总体发展要求，正确处理发展需要与可能、近期与远期、局部与全局的关系，做到目标明确、重点突出、措施可行。”

2、有的地方提出，在实际工作中，国民经济和社会发展总体规划确定的专项发展规划不需要再向发展规划主管部门提出立项申请。有的委员和省有关部门提出，为了加强专项发展规划的统筹协调，需经政府批准的专项发展规划，应当履行立项申请程序。因此，我们建议将草案第十五条修改为：“除法律、法规另有规定以及国民经济和社会发展总体规划中确定的专项发展规划外，其他需要经县级以上地方人民政府批准的专项发展规划的编制，由县级以上地方人民政府有关部门向同级发展规划主管部门提出立项申请；发展规划主管部门应当对立项申请进行审核，及时提出立项计划建议，报请本级人民政府批准。”同时，删去草案第十四条第二款。

3、有的委员和专家提出，草案应当增加公众参与的内容。因此，我们建议增加一条作为草案修改稿第二十条：“除法律、法规另有规定的外，发展规划草案在报送审核或者批准前，发展规划编制机关应当通过公布规划草案、举行听证会等形式，广泛听取社会公众的意见。”

4、为了使发展规划草案的衔接协调、专家论证以及征求意见工作落到实处，保障发展规划的可行性，我们建议增加一条作为草案修改稿第二十二条：“对发展规划草案在衔接协调、专家论证、征求意见等过程中提出的意见，发展规划编制机关应当进行研究，合理的予以采纳。”“发展规划草案未经衔接协调、专家论证以及征求意见的，不得报送审核、批准。” 同时，相应删去草案第十九条、第二十条中的有关内容。

5、有的委员提出，有的专项发展规划需要报上一级人民政府批准。省有关部门提出，有的专项发展规划有关部门按照职责可以批准。因此，我们建议将草案第二十二条第三款修改为：“除法律、法规另有规定外，专项发展规划草案的审核、批准，应当遵守下列规定：（一） 国民经济和社会发展总体规划中确定的专项发展规划草案，以及其他需要经县级以上地方人民政府批准的专项发展规划草案，经同级发展规划主管部门审核后，报送本级人民政府批准；(二)其他专项发展规划草案，由同级发展规划主管部门或者其他有关部门按照各自职责批准。”

四、关于发展规划的实施和监督

1、有的委员和代表认为，要增强规划管理的约束力，克服随意修改规划的现象。财经委提出，对调整或者修订发展规划，草案第二十九条规定按照“法定程序进行”过于原则。因此，为了维护发展规划的严肃性，我们建议增加两款分别作为草案修改稿第三十一条第一款、第二款：“发展规划经批准后，未经法定程序不得调整或者修订。”“有下列情形之一的，发展规划可以调整或者修订：（一）上一级发展规划调整或者修订的；（二）经过中期评估需要调整或者修订的；（三）国家和省发展战略、经济布局进行重大调整的；（四）经济社会情况发生重大变化的；（五）法律、法规规定的其他情形。”同时，将草案第二十九条修改为“调整或者修订发展规划，由发展规划编制机关提出调整或者修订方案，并经过衔接协调、专家论证以及征求意见后，按照本条例第三章的有关规定进行审核、批准和公布”，作为草案修改稿第三十一条第三款。此外，还在草案修改稿第三十四条中增加了擅自调整、修订发展规划的法律责任。

2、有的委员和代表提出，应当强化公众对发展规划的监督。因此，我们建议增加一款作为草案修改稿第三十三条第一款:“公民、法人和其他组织认为下级发展规划与上级发展规划，以及国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、省主体功能区规划、省区域发展规划、专项发展规划之间存在矛盾的，可以向发展规划主管部门提出意见；发展规划主管部门应当予以处理。”同时，将草案第六条修改为“对违反本条例编制、实施和管理发展规划的行为，任何单位和个人有权举报、控告。有关部门在接到举报、控告后，应当及时处理并予以反馈”，作为草案修改稿第三十三条第二款。

此外，根据有关专章调整的具体内容，对有关章名作了修改；根据有的委员和代表的意见，在法律责任中明确了给予行政处分的对象为负有责任的领导人员和直接责任人员，并对草案作了部分文字、技术修改，对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿，建议本次常委会审议后通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。