电子邮件(E-mail)证据若干问题研究/韩西蒲

作者:法律资料网 时间:2024-05-17 11:10:03   浏览:9093   来源:法律资料网
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电子邮件(E-mail)证据若干问题研究

十堰市茅箭区人民法院 韩西蒲

电子邮件(E-mail)是通过Internet或者Intranet等网络,从终端机输入文件、图片或者声音等,通过邮件服务器传送到另一端的终端机上的信息。电子邮件是目前人们在虚拟的网络空间中使用频率最高的通讯方法。随着Internet的飞速发展,这种以电子邮件通信方式一旦发生纠纷,其是否能够成为证据、成为证据的条件是什么、是诉讼中如何取证,是亟待解决的问题。
一、电子邮件能否作为证据
电子邮件能否作为证据,我国目前尚无规定,但电子邮件已被现代经济社会所接受却是现实。电子商务、电子教育、电子政府等是现代信息社会的产物。《合同法》第十一条“书面形式是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。” 电子邮件已列为书面合同的一种形式。合同的双方通过电子邮件来达成,来实现购买行为。其购买、结算、质疑、退货、索赔等均是通过电子邮件来实现的。如今,网上订票、网上挂号、网上咨询已实际进入我们的生活。由此可见,如在涉及于此的诉讼中,负有举证义务的当事人必然会将双方往来的电子邮件作为证据提交到法庭,以支持自己的主张。这就为电子邮件可以成为证据提供了现实的可能性和必要性。
但是,在我国的诉讼法中,被承认的证据有“物证、书证、证人证言、当事人(被告人)陈述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解、鉴定结论、勘验、检查笔录”等七种。并未包含有电子邮件,而作为诉讼中的证据,其形式首先必须合法,即证据应是在法律所规定的证据范围之内,之所以这样,是为了保证诉讼程序的公正、合法、有效。但笔者认为,不论何种形式的证据,都必须符合两个基本特征:1、是它确实是存在的事实,而非猜测和虚假的东西;2、是它与案件事实有着客观联系。在诉讼法中,虽对证据形式有所规定,但随着客观世界的发展、科技的进步,证据形式也在不断发生变化,如在1980年的《刑事诉讼法》中并未将视听资料作为证据,但在司法实践中,司法机关并不排斥这种证据。而是将其作为书证或物证看待,在1996年的新刑诉法中,即将其列为一种独立的证据类型。同样电子邮件作为一种新的通信方式,如仅仅因为其未被列入证据种类,而简单地否定其证据效力,既脱离实际,又不利于查明案件事实。笔者认为我国合同法把电子邮件作为书证的一种不够准确。第一,书证的载体通常是纸张,使用设备较为简单,而电子邮件的载体是的数字化设备,使用设备较为复杂。第二,书证表现方式一目了然,直接表现,容易保存,电子邮件需专门的数字处理设备读取后用显示设备表现出来,不容易保存。第三,书证被复制,修改后易被技术鉴定出来,电子邮件无法证明是否被复制、改动,因为它被修改后无痕迹可查。因此,不易用我国传统理论对证据种类的划分,应将电子邮件作为一种新的证据种类。
从当前国际发展情况看,联邦德国在1997年通过了世界上第一部全面规范Internet的法律??“多媒体法”(德文简称IUKDG),其中即有对电子邮件的规范。美国在发生了大量的电子邮件侵权纠纷后,联邦政府也正在积极推进制裁所谓“垃圾邮件”的立法活动。其各州政府开始对电子邮件侵权纠纷进行审判,如1997年11月德克萨斯州的TRAVIS郡审理的flowers.com E-mail侵权案中,电子邮件既作为直接证据被法庭确认,并据此判决赔偿。更有甚者,在1998年华盛顿州检察长亦以同样的事由和证据,对电子邮件侵权者提起了刑事起诉。所以,不论是从与国际发展同步,还是从适应高科技对现代生活的影响而言,对于电子邮件均不宜采取只因证据形式不合法,而否认其效力的做法。
二、电子邮件成为证据的条件以及认定
电子邮件与传统的通信方式最大的区别在于,它把人们所要表达的意思转化为数字信号,并通过网络传输呈现在对方的电脑屏幕上,因此互无“真迹”,充其量也只是在自己电脑上的打印件,而一经发件人从其“发件箱”、“回收站”中将文件删除,便不见踪影,而电脑打印件的易于伪造或删改的特性,而又不能不使人们对其疑虑有加,故电子邮件成为证据的条件应相对严格。
在审查电子邮件的证据效力时,首先应对电子邮件的特征有所了解。电子邮件的最大特点是每个电子信箱均对应一个唯一的注册用户(它可能是一个人,也可能是一些人),其用户名、账户名、密码均是唯一的。任何人只要掌握了某一注册用户的用户名、密码,就可在任何地方,使用任意一台联网的计算机在该用户名所对应的电子信箱上收发、删除电子邮件。电子邮件还有一个特点是传输过程的复杂性,尤其是跨国界传递的邮件要辗转经过多个服务器才能到达目标服务器。在实践中,直接由电子邮件引发的纠纷尚不多见,其一般是以证据的形式出现,在以证据形式出现时,如果双方均对电子邮件的内容及收发人无异议,在诉讼中接受双方当事人的质证,认为可以作为证据认定,在此类情况下,电子邮件的证据形式已不重要,因当事人的承认性陈述本身就可以作为证据认定,而这种承认性陈述又可被电子邮件的内容所印证,所以,应当被法庭认定。
如果双方在诉讼中对电子邮件有争议,不论是由电子邮件直接引发的纠纷还是以证据的形式出现的电子邮件,只要其涉及当事人的切身利益及关键问题的确定,即会引发争执,主要表现以下几种情况。
1.对收发件人的认定
在诉讼中,如果当事人对电子邮件的收发人发生争议,在此种情况下,审查电子邮件的内容已无意义,因当事人如否认是电子邮件的收发人,实际上已经否认了电子邮件的内容。其最为典型的案例是发生在某大学的一名学生以另一学生的名义,发出了一封回绝那名学生受到留学邀请的电子邮件,致使那名学生失去了留学的机会。该案在审理中,被告人否认自己发出了这样一封电子邮件,而法庭主要是采用排除法来确认是否为被告人所为。很明显,在这里被告人否认自己是电子邮件的发件人比否认所发电子邮件的内容更为对自己有利。该案虽然最终以庭外调解结案,但如果双方未能和解,以排除法的结论来作为确认被告人侵权的证据是否充分,则值得商榷。以笔者的看法,在确认电子邮件的收发件人时,首先需查清的是电子邮件的地址是否是收发件人的,其是否拥有合法的用户名、账号、密码等,因每一个注册用户均对应一个电子邮件信箱,合法用户的上述资料及个人资料(真实姓名、工作单位、通信地址、身份号码等)在“ISP”(Internet service provider 即网络服务提供商) 处均有备案,如使用人的个人资料于ISP的备案一致,则可以确认该信箱是使用人的,在该用户的信箱密码未被他人盗用的情况下,以该信箱收发的电子邮件的作者 即为信箱的拥有者。笔者曾遇一案,当事人否认自己给对方发出过财产情况的电子邮件,后经核对该电子邮件地址的ISP备案,与该当事人的情况一致,法庭据此确认该电子邮件的内容,并做出判决,结案后该当事人服判。
当前,由于某种原因,有些信箱成为公用信箱,使用该类信箱的非注册用户,则无权要求获得法律上的保护。对开放自己的电子邮件信箱者,无异于等于放弃自己的权利。当然,电脑“黑客”的侵袭或恶意的发送匿名电子邮件则另当别论。
2、电子合同收到与合同成立地点认定
"收到"这一概念,在电子商务贸易过程中,具有相当重要的法律意义。国际货物销售公约和大陆法规定,不论是发盘还是接受,均以抵达接收人或发盘人作为生效的条件之一。而英美法则规定,信件或电报一经发出,立即生效,生效的时间以投递邮件收据上邮局所盖邮戳为准,而不管对方是否收到。在电子商务环境中,为避免贸易纠纷,确定了"收到生效"的原则,也就是说,不论什么传递,只有在被对方适当地收到了,才具有法律意义。这就要求传递的单据必须能够进入对方在合同中指定的接收电脑。同时,在电子商务环境中,对收到的定义也作了严格的规定,即当传递进入到接收方的接收电脑时,即为收到,不管接受方有没有检查传递的内容。反之,在能进入指定的接受方的接收电脑之前,没有一份单据被认为是适当地接收了,也没有一份单据会产生法律上的义务。这与以纸张为基础的贸易环境中的情况是相一致的。
我国新《合同法》规定:"采用数据电文形式订立合同,收件人指定特定系统接收数据电文的,该数据电文进入该特定系统的时间,视为到达时间;未指定特定系统的,该数据电文进入收件人的任何系统的首次时间,视为到达时间(第十六条)"。该法同时规定,"采用数据电文形式订立合同的,收件人的主营业地为合同成立的地点;没有主营业地的,其经常居住地为合同成立的地点(第三十四条)。
3.对电子邮件内容的认定
电子邮件的内容,亦是在诉讼中不易认定的部分。在确定了收发件人后,就要对电子邮件的内容进行审查,之所以这样,是因为手书的信件,有“原件”与“复印件”之分,不易做假。因而电子邮件中,似乎已无“原件”与“复印件”之分,因电子邮件的内容是必须借助于计算机为载体才能呈现,离开了这一载体,即为电脑打印件。故以审查书证的传统审查方法进行审查,在此已不可行。因对这类证据的审查主要是审查其是否为原件,是否有本人签字,是否盖有公章。对境外的函件还需有公证、认证。
但对电子邮件来说,所有这些审查方法均不可行,因电子邮件的传输方式已决定了电子邮件不具备上述特点。如仍以该种方法审查电子邮件,无异于将电子邮件排除在证据之外。当然,对于一般人员来说,直接在Internet mail的收件箱中删改纯电子邮件信件亦非易事,因收件箱中的电子邮件是只读文件,拒绝删改。其另存方式也只是改变文件的位置,文件的属性并未改变,仍是.eml文件。从外观上看,纯电子邮件信件的信头上均带有收发件人、收发件人的网址、收发件时间等详细资料。故对这类文件只要上述信息清楚,以笔者见,可以作为证据认定,如还有疑问,可要求当事人将电子邮件“转发”至承办人指定的计算机上或干脆通过“连机”、“共享”的方式直接到举证人的计算机上查阅原始信息(虽目前法院在设备上尚不能满足)。可能发生的删改一般是随电子邮件以“插入”“附件”方式发送的MIME非文本文件,如Word、Excel、gif、mpg文件乃至声音、影像等多媒体文件,因该类文件的打开是在相应的编辑软件下进行,故可以删改。该类文件的电脑打印件,与普通电脑打印出的文件无异。故仅凭打印件很难起到证据的作用。
此外,另有一类电子邮件是被收发件人从其电脑中永远删除了,并据此否认收发过电子邮件。对此类情况目前尚无较好的办法。从技术上讲,已可以做到将所有“网上信息”搜集起来并永久保存,在必要时,通过检索使其还原。由于我国目前尚无要求网络服务商对传输的电子文件储存记录或转存的制度,造成了一旦发生争议,将无第三方可出具中立性的证据。而部分地方法规已有了相应规定。如《广东省对外贸易实施电子数据交换暂行规定》就规定:电子数据服务中心应有收到报文和被提取报文的回应和记录;电子报文的存贮期最短不得少于5年;对进行电子数据交换的协议双方发生争议时,以该中心提供的信息为准。如该方法被用于司法实践,将给审判工作带来极大便利。
三、 合法举证问题
在通常诉讼过程中,谁主张,谁举证。但无纸化电子邮件交易中,举证是个难题,证据不好保存,也不便提取原告对于其主张的事实即却没有任何证据。因原告无法举证证明其主张的权利或法律事实令其承担败诉的风险,这是不公平的。如果要求被告承担举证责任,存在原告是否受到侵害尚不明确,且不谈受害的原因系电子签名(密码)被冒用,或因网络系统的不安全隐患所致,如何举证才合法呢?笔者认为;
1. 由当事人将邮件打印出来作为证据提交,其可信度较低,而且以Attach方式发送的非txt纯文本文件和Html文件,有时还不能随原邮件一块打印出来,需在其它专用软件中打印,而在专用软件中一般都有对原文件进行更改的功能。
2.在诉讼之前,当事人可以请公证机关作出公证文书,也可以采取律师见证、外交机构认证、工商行政管理部门鉴证以及利用先进的电子设备制成视听资料等方式保存证据,或者申请人民法院采取诉前证据保全。 
取证的方式,最好以查看源代码并Coyy出所有内容粘贴到字处理软件中编辑并打印,这样能够取得邮件中的所有内容;附件中的内容,应根据不同的文件格式,尽可能不失真地用高档设备打印出来;如是声音文件的,可记录成文字后打印出来,并保留原声音文件便于将来庭审中质证。
3.在诉讼中,当事人可以将导出的邮件放在软盘中提交人民法院,经对方质证后无异议的,可打印出来经双方当事人签字后附卷。如对方有异议,应由人民法院按现场勘验的方法取证,现场勘验的笔录应由双方当事人当场签字。另外,当事人只提交打印稿,而原件已从电脑中永久删除的,除非对方承认,否则无论对方是否有能力提出反证,该打印稿均不可作为定案的根据。因为此时无法判断该文件是否就是原件,更不能因对方举不出反证而确认该证据有效。
4.认证机构在网络化的商事交易中处于枢纽地位,其义务之设定与履行,关系到电子商行业的成败。认证机构具有安全、真实、及时、公开、谨慎、保密等方面功能。因此,从认证机构出具的证据真实有效。
目前,虽然我国尚无完整规范Internet、E-mail的法规,Internet的普及程度亦无法与发达国家相比,司法机关的设备尚无法满足审理此类纠纷的物质需要。但是,Internet、E-mail所带来的法律问题却已实实在在地摆在了我们的面前。电子证据的法规与其他法规相比,需要电子等方面的专业知识比较多,这就给立法、司法提出了更高的要求。国外的Internet的发展和普及,已使国外有了相对完善的计算机法律。因此我们应借鉴国外计算机法律,根据我国的实际情况,借助专业人士的帮助,来制定并完善我国的电子证据法律。电子证据法律必将成为网络时代的又一护航者。

参考文献
1.张楚著:《电子商务法初论》,中国政法大学出版社2000版
2.王利明等:《合同法总论》,法律出版社2000版
3.刘采等:《全球电子商务》,人民邮电出版社1999年版
4.最高人民法院:《人民司法》,2000度1-12期
5.最高人民法院:《法律适用》,2000度1-12期

作者简介:韩西蒲,男,现年37岁,任湖北省十堰市茅箭区人民法院立案庭庭长。
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常州市人民政府关于颁发《常州市市区城市道路照明设施管理办法》的通知

江苏省常州市人民政府


常州市人民政府文件

常政发〔2005〕49号


关于颁发《常州市市区城市道路照明设施管理办法》的通知

各辖市、区人民政府,市各委办局,市各公司、直属单位:
  现将《常州市市区城市道路照明设施管理办法》颁发给你们,请遵照执行。

二○○五年三月二十三日

常州市市区城市道路照明设施管理办法

第一章 总 则

  第一条 为加强城市道路照明设施建设和管理,保障城市道路照明设施完好,促进城市现代化建设,根据建设部《城市道路照明设施管理规定》等有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
  第二条 本办法所称城市道路照明设施是指本市市区道路(含街巷里弄、住宅区、桥梁、隧道、广场、公共停车场)、不售门票的公园、公共绿地等处供城市道路照明和夜景亮化照明的设施,包括配电室、变压器、配电箱、灯杆、地上地下管线、灯具、工作井以及照明附属设备等。
  第三条 凡在本市市区范围内从事城市道路照明设施的规划、设计、施工、养护、维修和管理,使用城市道路照明设施的单位和个人,必须遵守本办法。
  第四条 市建设行政主管部门是本市城市道路照明设施的行政主管部门,负责对本市城市道路照明设施进行监督管理。市路灯管理处(以下简称道路照明设施管理机构),受市建设行政主管部门的委托,具体负责城市道路照明设施的日常管理和监督工作。
  规划、财政、房管、园林、公安、城管、供电等部门和单位应当按照各自职责,协同实施本办法。
  第五条 城市道路照明设施的规划、设计、施工、养护、维修和管理的标准不得低于国家和省制定的城市道路照明设施相关标准。
  从事城市道路照明设施设计、施工、监理、养护、维修的单位和个人应当依法具备相应的资质和作业资格。
  第六条 政府鼓励和支持城市道路照明设施方面的科学技术研究工作,采用和推广新光源、新技术、新设备,提高城市道路照明设施的科技含量。
  第七条 城市道路照明设施是国家财产。任何单位和个人都有权制止和举报违反本办法的行为。

第二章 规划和建设

  第八条 市建设行政主管部门应当根据城市总体规划、城市建设和社会发展的实际需要,会同有关部门编制城市道路照明专业规划和建设计划,报市人民政府批准后由道路照明设施管理机构负责具体实施。
  需要更新改造的城市道路照明设施,由道路照明设施管理机构编制更新改造计划,报市建设行政主管部门批准后由道路照明设施管理机构负责具体实施。
  第九条 城市道路照明设施的建设、改造和维护,应当按照现有资金渠道安排计划。
  第十条 城市新区开发、旧城改造和房地产开发的新建、改建、扩建项目(以下简称新建、改建、扩建项目)必须配套建设城市道路照明设施,所需资金应当纳入新建、改建、扩建项目投资概算。
  第十一条 建设单位应当将城市道路照明管线规划和配变选址方案报市规划行政主管部门办理建设工程规划许可手续,并将城市道路照明管线规划、配变选址方案和专业设计方案报市建设行政主管部门备案。
  相关行政主管部门在审定城市基础设施、工业区、住宅区、环境绿化、附属公共设施工程等新建、改建、扩建项目初步设计方案时,应当征询城市道路照明设施管理机构的意见。
  第十二条 城市道路照明设施建设项目需要进行招标投标的,应当依照有关招标投标的法律法规、城市道路照明设施专业技术标准和安全规范实施招标投标。
  第十三条 城市道路照明设施建设或者改造必须与主体工程同时规划、同时设计、同时施工、同时验收。未配套城市道路照明设施或者未经验收或者经验收不合格的新建、改建、扩建项目不得交付使用。
  对验收不合格的城市道路照明工程,市建设行政主管部门应当责令建设单位限期整改;逾期不整改的,由市建设行政主管部门强制改造或委托道路照明设施管理机构进行改造,改造费用由建设单位承担。
 第十四条 城市道路两侧符合作为城市道路照明设施条件的电力杆等支撑物,在不影响其功能和交通的前提下可以作为灯杆予以利用,有关单位应当予以支持、配合。

第三章 维护和管理

  第十五条 城市道路照明设施的维护和管理应当坚持安全第一的原则,保证城市道路照明设施完好和运行正常。
  城市道路照明设施应当保持整洁、完好、美观,并与周围环境相协调。
  第十六条 市建设行政主管部门应当对道路照明设施管理机构建立严格的检查和考核制度,及时督促更换和修复破损的照明设施,确保亮灯率不低于98%。
  道路照明设施管理机构应当加强对城市道路照明设施日常巡查和维护工作,确保城市道路照明设施安全正常运行;特殊时期应当协助相关部门编制管辖范围内的道路照明灯火管制计划,并确保执行。
  承担城市道路照明设施养护、维修的单位,应当严格执行城市道路照明设施养护、维修的技术规范,确保养护、维修工程质量。
  第十七条 对城市道路照明设施,根据具体情况可以采用以下节能方式:
  (一)根据道路的行人、车辆流量等因素实行分时照明;
  (二)对气体放电灯采用无功补偿;
  (三)采用先进的停电、送电控制方式;
  (四)采用和推广高光效光源、逐步取代低光效光源;
  (五)采用节能型的镇流器和控制电器;
  (六)采用高效率的照明灯具,并定期对照明灯具进行清扫,提高照明效果;
  (七)其他行之有效的节能措施。
  第十八条 中心城区的城市道路照明设施应当纳入城市道路照明网络进行同步控制、同步运行。
  由非政府性资金投资建设并需纳入城市道路照明网络维护管理的设施,应当符合下列条件:
  (一)符合城市道路照明设施安装、施工质量及安全标准;
  (二)符合并入城市道路照明网络的技术和安全标准;
  (三)提供必要的维护、运行条件;
  (四)具备完整的技术资料和档案。
  经验收合格并符合条件的可委托道路照明设施管理机构维护管理。
  第十九条 禁止影响城市道路照明设施的下列行为:
  (一)在城市道路照明设施上涂、划、画、刻、写或晾晒衣物;
  (二)在城市道路照明设施安全距离内,擅自植树、挖坑取土或设置其他物体,或者倾倒含酸、碱、盐等腐蚀物或具有腐蚀性的废渣、废液;
  (三)擅自利用城市道路照明设施张贴、悬挂、设置宣传品、广告等;
  (四)擅自在城市道路照明设施上架设通信线缆,安置其他设施或接用电源;
  (五)擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施;
  (六)偷盗、损坏和非法占用城市道路照明设施;
  (七)其他影响城市道路照明设施正常运行的行为。
  第二十条 城市道路照明设施附近的树木距带电物体的安全距离不得小于1米。因自然生长而不符合安全距离或影响照明效果的树木,由道路照明设施管理机构与城市园林绿化管理部门协商后剪修。
  因不可抗力致使树木严重危及城市道路照明设施安全运行的,道路照明设施管理机构应当采取紧急措施进行剪修、砍伐或移植,并及时报城市园林绿化管理部门备案。
  第二十一条 确需在城市道路照明设施上接用城市道路照明电源的,应当事先与道路照明设施管理机构协商,按照城市道路照明设施专业技术标准及安全规范要求实施。
  第二十二条 确需拆除、迁移、改动城市道路照明设施,或者在施工中可能影响城市道路照明设施完好及安全运行的,应当事先向道路照明设施管理机构申报,并由具有相应资质的施工单位对有关城市道路照明设施予以拆除、迁移、改动或者采取保护措施。所需费用由申报的单位承担。
  因抢险救灾等紧急情况急需对城市道路照明设施采取拆除、迁移、改动等措施的,不受前款规定限制。但抢险救灾主管部门应当及时通知道路照明设施管理机构处理。
  第二十三条 任何单位或者个人在损坏城市道路照明设施后,应当妥善保护事故现场,防止事故扩大,并立即通知道路照明设施管理机构。
  因交通事故损坏城市道路照明设施的,交通事故处理部门应当及时通知道路照明设施管理机构就损坏的城市道路照明设施进行处理。
  在实行物业管理的区域内发生损坏城市道路照明设施的事故,物业管理企业应当及时采取应急措施,同时通知道路照明设施管理机构,并协助做好救助工作。

第四章 罚 则

  第二十四条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由市建设行政主管部门依照有关法律、法规予以处罚:
  (一)不具备资质或者超越资质证书许可范围承揽城市道路照明设施的设计、施工、监理、养护和维修业务的;
  (二)未经验收或者经验收不合格而擅自交付使用的。
  第二十五条 违反本办法,有下列行为之一的,由市建设行政主管部门责令限期改正,赔偿经济损失,并可处以1千元以下罚款;有违法所得的,并可处以1万元以上3万元以下的罚款:
  (一)擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施的;
  (二)在城市道路设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建建筑物及有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行活动的;
  (三)擅自在城市道路照明灯杆上架设通讯线(缆)或者安置其他设施的;
  (四)私自接用路灯电源的;
  (五)偷盗城市道路照明设施的;
  (六)故意打、砸城市道路照明设施的;
  (七)不听劝阻和制止,非法占用城市道路照明设施的。
  第二十六条 违反本办法规定的其他违法行为,由相关行政主管部门依法查处。
  第二十七条 拒绝、阻碍管理部门工作人员依法执行公务或者偷盗、故意损毁城市道路照明设施的,由公安部门依照《中国人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十八条 当事人对行政处罚不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第二十九条 市建设行政主管部门和道路照明设施管理机构工作人员玩忽职守、滥用权职、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章 附 则

  第三十条 金坛、溧阳市的城市道路照明设施管理可以参照本办法执行。
  第三十一条 本办法自2005年5月1日起施行。

宁波市行政机构设置和编制管理办法

浙江省宁波市人民政府


宁波市行政机构设置和编制管理办法(宁波市人民政府令第199号)



《宁波市行政机构设置和编制管理办法》已经2012年11月23日市人民政府第15次常务会议审议通过,现予发布,自2013年2月1日起施行。



市长

2012年11月29日







宁波市行政机构设置和编制管理办法

第一章 总 则

第一条 为规范行政机构设置,加强编制管理,提高行政效能,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市各级人民政府行政机构设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理,适用本办法;法律、法规另有规定的,从其规定。

本办法所称编制包括人员数额和领导职数。

第三条 行政机构设置和编制管理应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求,适应全面履行职责的需要,遵循精简、统一、效能的原则。

第四条 行政机构设置和编制的确定,必须按照规定权限和程序审批,不得擅自变动或增减。

依照国家、省、市规定程序设置的机构和核定的编制,是录用、聘任、调配工作人员,配备领导成员和核拨经费的依据。

第五条 机构编制工作实行统一领导、分级管理的体制。

市、市辖区和县(含县级市,下同)机构编制委员会及其办公室(以下统称机构编制管理机关)按照规定权限,负责行政机构设置和编制管理的具体工作。

人力资源和社会保障、财政等有关部门和监察机关应当按照各自职责,协同做好机构编制管理工作。

第六条 上级人民政府行政机构不得干预下级机构编制事项,不得要求下级人民政府设立与其业务对口的机构、提高机构规格、配备或者增加编制。



第二章 机构设置管理

第七条 行政机构的设置应在国家、省、市规定的机构限额内,以职责的科学配置为基础,结合人口数量、地域范围、经济发展水平等因素综合确定,做到职责明确、分工合理、权责一致、规范高效。

第八条 市人民政府行政机构根据职责分为工作部门(含特设机构,下同)、工作部门管理的行政机构和派出机构。

市辖区、县人民政府行政机构根据职责分为工作部门和派出机构。

镇(乡)人民政府设立综合性办事机构。

第九条 市、市辖区、县人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更,由本级人民政府或者机构编制管理机关提出方案,按照规定权限和程序报批。

第十条 设立行政机构的方案,应当包括下列事项:

(一)设立机构的必要性和可行性;

(二)机构的类型、名称、职责、规格和隶属关系;

(三)内设机构的名称、规格和职责划分;

(四)与业务相近的行政机构职责的划分;

(五)机构所需的编制;

(六)机构领导职数和内设机构领导职数。

撤销、合并或者变更行政机构的方案,应当包括下列事项:

(一)撤销、合并或者变更机构的理由;

(二)撤销、合并或者变更机构后职责的消失、转移和调整情况;

(三)撤销、合并或者变更机构后编制的调整和人员的分流。

第十一条 各级人民政府根据工作需要设立议事协调机构应当严格控制;可以交由现有行政机构承担职责的或者由现有行政机构进行协调可以解决问题的,不另行设立议事协调机构。

为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限。

议事协调机构一般不单独设立实体性办事机构,具体工作由有关行政机构承担。

第十二条 同级人民政府行政机构相同或相近的职责,原则上由一个行政机构承担。

行政机构对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,共同报本级机构编制管理机关备案或确认;协商不一致的,有异议的一方或双方应当提请本级机构编制管理机关协调,必要时由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

第十三条 市、市辖区、县人民政府行政机构根据工作需要,在职责分解的基础上设立内设机构(含派出机构、直属机构,下同)。

第十四条 市、市辖区、县人民政府行政机构内设机构的设立、撤销、合并或者变更,由该行政机构提出调整方案,按照规定权限和程序报批。

第十五条 设立内设机构的方案,应当包括下列事项:

(一)设立机构的必要性;

(二)机构的名称、规格和职责;

(三)与业务相近的其他内设机构职责的划分;

(四)机构所需的编制。

撤销、合并或者变更内设机构的方案,应当包括下列事项:

(一)撤销、合并或者变更机构的理由;

(二)撤销、合并或者变更机构后职责的消失、转移和调整情况;

(三)撤销、合并或者变更机构后编制的调整。

第十六条 市、市辖区、县人民政府行政机构及其内设机构的名称应当规范、明确,并与该机构的类型和职责相称。

(一)市人民政府的工作部门称委员会、办公厅(室)、局;

(二)市人民政府工作部门管理的行政机构称局、办;

(三)市人民政府行政机构的内设机构一般称处、室;

(四)市辖区、县人民政府的行政机构称局、办,其内设机构一般称科、室。

第十七条 市、市辖区、县人民政府行政机构的规格分别为副厅级、正处级、正科级;市、市辖区人民政府行政机构的内设机构规格分别为正处级、正科级。

第十八条 市人民政府行政机构的内设机构原则上不设科级二级机构,情况特殊确需设立的,应按照规定权限和程序报批。市辖区、县人民政府行政机构的内设机构不设二级机构。



第三章 编制管理

第十九条 各级人民政府行政机构的行政编制在上级机关下达的行政编制总额内,根据承担的职责任务,按照精简、高效的原则确定。

第二十条 行政编制总额按市、县(市)区、镇(乡)分级进行管理,不得挤占、挪用。

第二十一条 各级人民政府根据调整职责需要,可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。同一行政区域不同层级之间调剂使用行政编制的,除市与区的行政编制调整由市机构编制管理机关审批外,应当报省和中央机构编制管理机关审批。

第二十二条 各级人民政府行政机构的编制在行政机构设立时确定。行政机构的编制方案,应当包括下列事项:

(一)行政机构的人员数额;

(二)行政机构的领导职数和内设机构的领导职数。

第二十三条 行政机构不得擅自超编使用工作人员,其领导成员应当在规定的职数限额内调配。

第二十四条 市、市辖区、县人民政府议事协调机构的非常设办事机构原则上不单独核定行政编制,所需工作人员由承担具体工作的行政机构内部调剂解决。

第二十五条 本市各级公安和司法行政机关(含监狱管理机关和劳教管理机关)的政法专项编制实行单列管理,由机构编制管理机关按照国家、省有关规定分配下达。



第四章 管理权限和程序

第二十六条 下列事项经市人民政府审议通过后,报省人民政府批准:

(一)市人民政府行政机构设置总体方案;

(二)市人民政府工作部门、工作部门管理的行政机构的设立、撤销或者合并;

(三)市人民政府工作部门、工作部门管理的行政机构变更规格或者名称。

前款第(一)、(二)项规定的事项,由市人民政府报市人民代表大会常务委员会备案。

第二十七条 下列事项由市机构编制管理机关提出方案,报省机构编制管理机关批准:

(一)市人民政府工作部门、工作部门管理的行政机构增挂牌子(包括撤销增挂的牌子,下同);

(二)市人民政府副局级以上派出机构的设置。

第二十八条 下列事项经市机构编制委员会审核后,报市人民政府批准:

(一)市人民政府行政机构主要职责、内设机构和人员编制规定;

(二)市辖区、县人民政府行政机构设置总体方案;

(三)市辖区、县人民政府工作部门的设立、撤销或者合并;

(四)市辖区、县人民政府工作部门变更名称;

(五)市人民政府行政机构与区人民政府行政机构管理权限的划分和管理体制的调整。

前款第(二)、(三)项规定的事项,由市辖区、县人民政府报同级人民代表大会常务委员会备案。

第二十九条 市、市辖区、县人民政府议事协调机构及其非常设办事机构的设立、撤销或者合并,由市、市辖区、县人民政府办公厅(室)提出方案或者会同同级机构编制委员会办公室提出方案,报本级人民政府批准。

第三十条 下列事项由市机构编制委员会批准:

(一)本市各级人民政府行政编制、专项编制总额的分配;

(二)市人民政府行政机构工作职责、人员数额、中层领导职数的调整和内设机构的设立、撤销或者合并;

(三)市辖区、县人民政府工作部门增挂牌子;

(四)市辖区人民政府副处级以上、县人民政府副科级以上派出机构的设置。

第三十一条 下列事项由市机构编制委员会办公室批准:

(一)市人民政府行政机构内设机构的更名和增挂牌子;

(二)市人民政府行政机构所属科级机构的设置;

(三)上级机构编制管理机关下达的专项编制的具体分配。
前款第(三)项事项,由市机构编制委员会办公室会同有关部门分配下达。

第三十二条 下列事项经市辖区、县机构编制委员会审核后,报同级人民政府批准:

(一)市辖区、县人民政府行政机构主要职责、内设机构和人员编制规定;

(二)镇(乡)人民政府机构设置总体方案。

第三十三条 下列事项由市辖区、县机构编制委员会批准:

(一)市辖区、县、镇(乡)人民政府行政编制、专项编制总额的具体分配;

(二)市辖区、县人民政府行政机构工作职责、人员数额、中层领导职数的调整和内设机构的设立、撤销或者合并;

(三)镇(乡)人民政府综合性办事机构的设立、撤销、合并、职责调整及行政编制的调整。

第三十四条 下列事项由市辖区、县机构编制委员会办公室批准:

(一)市辖区、县人民政府行政机构内设机构的更名和增挂牌子;

(二)镇(乡)人民政府综合性办事机构的更名和增挂牌子;

(三)上级机构编制管理机关下达的专项编制的具体分配。

前款第(三)项事项,由同级机构编制委员会办公室会同有关部门分配下达。

第三十五条 各级机构编制委员会办公室提出方案前,应当调查研究、科学论证并征求有关部门意见。



第五章 监督检查

第三十六条 各级机构编制管理机关应当对本级和下级人民政府行政机构设置和编制执行情况进行监督检查。必要时,可以会同监察机关和其他有关部门进行联合监督检查。

第三十七条 各级机构编制管理机关实施监督检查时,应当严格执行规定的程序,发现违反机构编制管理规定的重大问题,应当向本级人民政府提出处理意见和建议。

第三十八条 市、市辖区、县人民政府应当建立机构编制实名制管理制度。对擅自设置的机构和超编的人员,财政部门不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费;人力资源和社会保障、公安等部门不得办理录用调配、社会保障、户口迁移等手续。

第三十九条 任何组织和个人有权对违反机构编制管理规定的行为向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。

各级机构编制管理机关应当接受社会监督。



第六章 法律责任

第四十条 行政机构违反本办法规定,有下列行为之一的,由机构编制管理机关给予通报批评,并责令限期纠正;情节严重的,由机构编制管理机关建议任免机关或者监察机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)越权审批或者擅自设立、调整行政机构及其内设机构的;

(二)擅自改变行政机构职责的;

(三)擅自增加编制或者改变编制使用范围的;

(四)以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的;

(五)擅自超职数、超规格配备领导成员的;

(六)违反规定干预下级人民政府行政机构设置和编制配备的;

(七)违反机构编制管理规定的其他行为。

第四十一条 机构编制管理机关以及人力资源和社会保障、财政等协同管理部门工作人员,在行政机构设置和编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第七章 附 则

第四十二条 本办法自2013年2 月1日起施行。2003年9月1日起施行的《宁波市行政机构设置和编制管理办法》(市人民政府令第113号)同时废止。