吉林省白城市人民政府


白城市人民政府关于印发市政府组成人员外出管理规定的通知
白政发〔2008〕12号


开发区(园区)管委会,市政府各委办局、各直属机构:
《白城市人民政府组成人员外出管理规定》已经市政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

　　
二○○八年四月二十一日

　　白城市人民政府组成人员外出管理规定

第一章　总则


第一条　为了严肃组织纪律,规范市政府组成人员外出行为,加强市政府组成人员的管理,依据《白城市人民政府工作规则》,制定本规定。
第二条　本规定所称的外出是指市政府组成人员(包括市政府直属机构的主要负责人)在工作日或节假日期间因公、因私到域外的行为(异地任职节假日回家除外)。

　　第二章　请示报告

第三条　市政府组成人员因公、因私离开白城市行政区域到域外,应遵守以下规定:(一)副市长、市长助理、秘书长外出,应向市长请示审批;(二)副秘书长及市政府组成部门的主要负责人外出,应向分管副市长请示审批。
第四条　市政府组成人员因公外出,须在3日前,以书面形式请示。请示要真实、具体,详细说明外出目的、具体任务、外出时间、路线和地点、主要活动和安排、陪同人员、经费来源及开支项目等,上级部门组织的外出要附相关文件。因私外出,口头请示。未经批准同意,不得外出。
第五条　市政府组成人员外出期间,因故需逾期返回的,必须请示报告并经批准同意。领导干部外出期间遇到重大事件也应及时向上级领导报告,妥善处理解决。因公外出完成任务后,应在3日内及时将工作情况如实向领导汇报。

　　第三章　纪律要求

第六条　市政府组成人员外出实行请销假制度。对于未经批准、擅自外出的,予以通报批评,并依照《中华人民共和国国家公务员法》等有关规定进行处理。
第七条　市政府组成人员因公外出应严格遵守规定的时间、地点和路线,因公或因私外出期间,手机必须24小时开机,保证随时取得联系。
第八条　市政府组成人员外出有下列行为之一的,一切费用自理;情节严重的,予以通报批评:(一)携带家属子女或随意增加随行人员的;(二)借外出之机探亲访友、游山玩水或追加顺访城市和地区的;(三)无故改变往返路线,延长外出时间的;(四)违反规定参与用公款支付的高消费娱乐、健身活动的;(五)参加与政府、部门工作无关的会议、考察、庆典、学习、研讨、培训等活动的。

　　第四章　附　则

第九条　市政府组成人员因公出国,执行白城市政府因公出国相关规定。
第十条　本规定由市政府办公室负责解释。
第十一条　本规定自发布之日起施行。

试论我国刑罚执行中假释制度及完善

江苏省高淳监狱 江苏南京 210000 徐亚洲


【内容摘要】：假释制度是监狱文明标志性制度之一，但由于假释制度的不完善，阻碍了假释作用的发挥。所以从立法改革、设立假释委员会、加大社区矫正力度、建立再犯预测机制、考察期的完善、采取听证制度等方面进一步改革和完善。
【关键词】： 假释、假释委员会、再犯预测、考察期、听证制度
假释制度从19世纪诞生于欧洲以来，由于符合社会进步，人类发展的普遍规定，是刑罚科学化、文明化的产物和表现，其具有旺盛的生命力和非凡的价值，所以迅速在世界各地普及开来，受到普遍的重视。在调控刑罚执行和罪犯改造上发挥了不可磨灭的作用。然而我国目前假释制度的诸多不合理因素，不仅阻遏了司法机关对假释的正常改造作用，也影响了假释功能的发挥，影响了司法进程。本文拟部分对假释制度完善的建议。
一、我国假释制度的性质
（一）假释制度的涵义
所谓假释，是指对被判处有期徒刑或无期徒刑的犯罪分子，在其服够一定的刑期之后，确有悔改表现而不致再危害社会，附条件的予以提前释放的一种制度⑴。
所谓假释，是指对罪犯附条件提前释放的一种刑罚执行制度及其行刑司法活动,即对于被判处徒刑的罪犯，经过法定期限的服刑改造后，因确有悔改表现，可能不致再危害社会，监狱将其附条件地提前释放的刑罚执行制度及其行刑司法活动⑵。
假释是指被判处有期徒刑或无期徒刑的犯罪分子，在刑罚执行一定时间后，如果确有悔改表现，不致在危害社会，司法机关可以附条件地将其提前释放。我国刑法中的假释制度集中体现了我国“惩治与教育相结合”、“惩办与宽大相结合”的刑事政策⑶。
我国刑法规定的假释，是对被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行一定刑期之后，因其认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，不致再危害社会，而附条件地将其予以提前释放的制度⑷。
我们认为：假释（parole）简言之就是假的释放，就是国家司法机关按照一定程序对符合条件的犯罪分子予以附条件提前释放，使犯罪分子在监督之下执行完剩余刑期的一种刑罚执行制度。
（二）我国假释制度的性质
假释是“今以求达自由刑矫治受刑人的积极性的刑罚效果，则附条件释放实为有效的处遇手段。它乃自由刑之行刑制度上符合自由刑目的的一种做法，因此假释本质上可视为一种行刑措施，也即是为达自由刑目的而为的权益措施” ⑸。
在我国，假释制度的性质也是各种说法不一。有人认为假释是行刑中的一项奖励制度。也有人提出假释权利说即把假释看作犯人的一种权利。⑹ 其实笔者认为假释原来被看作一种奖励措施，随着人权的逐步完善，逐渐的有人又把假释看作一种权利。假释实际上是犯人的一项权利，只不过是一项特殊的权利，附条件的权利，这种权利只有通过犯人的争取申请可得的。这样有利于假释的实践操作和刑法目的的实现。
二、我国假释的使用情况及原因
（一）目前我国假释的适用情况
1、我国假释的适用率偏低并有逐年减少之势头
下面是我国假释使用情况，1996年，全国假释的罪犯有36552人，假释率为2.58%；1997年，假释41993人，假释率为2.90%，1998年假释29541人，假释率为2.06%，1999年，假释30075人，假释率为2.11%，2000年，假释23550人，假释率为1.63%。⑺假释数量各地不平衡，辽宁假释率很低，1996年为0.67%；1997年为0.8%；1998年为0.6%；1999年上半年为0.8%。⑻根据亚太矫正管理者大会（the Asian and Pacific Conference of Correctional Administrators）提供的有关资料，可以了解2000年中期亚太国家和地区假释犯的人数和假释率，如下表所示。
2000年中期亚太国家和地区假释犯的人数和假释率⑼
国家和地区 人数 假释率 国家和地区 人数 假释率
澳大利亚 7611 39.7 日本 6317 5.0
加拿大 9925 32.7 基里巴斯 4 5.1
中国 30075 2.3 韩国 12407 26.3
库克群岛 1 6.7 新西兰 1502 39.4
斐济 27 3.5 斯里兰卡 123 0.6
香港 2744 40.4 泰国 23348 37.9
印度尼西亚 3966 1.9
通过以上数字可以看出我国的假释适用情况，适用率极低，并且另有逐年减少之势头，这有悖于世界的刑罚发展趋势。还有我国假释使用地方不平衡，这造成罪犯不公的局面，不利于罪犯的改造和刑罚的统一、顺利实现目的。
2、对假释犯的考察监督不力，使假释的执行流于形式
我国刑法规定被假释的犯罪分子在假释考验期限内由公安机关予以监督，但是公安机关没有专门的机构、专门的人员负责此项工作。然而由于社会的发展、治安环境的变化，地方公安机关的任务异常繁重，根本无暇顾及假释的监督执行。即便偶有监督，其监督管理制度不健全不落实，使假释监而不管，部分假释分子处于无人管理状态，他们又重新犯罪，影响假释的下一步实施。这些都严重影响着假释的正常执行，使假释行同虚设。
(二)我国假释适用现状的原因
1、立法规定的不合理
首先，刑法所规定的假释条件有的过于严格、过于原则，实践中不易掌握和操作，有的不尽科学和合理，影响假释功能的正常发挥，从而影响刑罚执行的预期目的。我国刑法中规定，有期徒刑罪犯执行原判刑期的1/2以上，无期徒刑的罪犯实际执行10年以上，为使用假释的前提条件，这就未免有些过严。有些罪犯不需要服这么长的刑期就可以达到适用条件，而规定偏偏不允许假释这对罪犯的改造有着不利影响。其次，“假释后不致在危害社会”这么规定，语言上是非常圆满的，但是实际操作中显得太原则、抽象，往往无法掌握和操作。对于“累犯以及因杀人，爆炸，抢劫，强奸，绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑，无期徒刑的犯罪分子，不得假释”，这么规定不科学，不合理。因为这些犯罪人不乏激情犯、义愤犯，初犯，未成年犯，他们中有的人也是能改造好的。
2、适用程序的不合理
我国法律规定假释案件的审理、裁决权中级以上人民法院行使，这不利于及时、有效的运用假释手段，且既不科学又使假释流于形式。这是传统的刑法学理论作用的结果，这样，行刑权和量刑权是分离的，这样实际执行刑罚、对犯罪人的表现最了解的行刑机关在是否根据犯罪人的表现而变动，调整原判刑罚方面，没有决定权。⑽审判机关仅仅根据行刑机关的书面材料而缺乏根据的裁定是否变动，这样的裁定缺乏科学性、合理性，又增加了审判机关的工作量。其次，《刑法》规定的假释执行机权又公安机关行使，是违背了刑事司法体系，公安机关是求刑机关，由求刑机关去行刑势必会有些人为的想法融入。这样使假释的执行流于形式，从而使假释的使用率偏低。如火如荼的社区矫正给予这种情况以很大的弥补和救济。
3、现行法律思想和社会治安形势，犯罪人复归的局势的影响
在实际工作中种种思想的影响，一方面，假释的建议机关——监狱机关担心被假释的罪犯，在假释考验期内可能又犯罪，进而“反证”了假释建议意见的错误，为避免担负责任，不原适用假释，而多以减刑取而代之；另一方面，假释的决定机关——人民法院，基于同样的考虑，顾虑也较多，因而从严控制假释的适用，而亦以裁定减刑取而代之，从而出现假释使用率低的现象。再者，有些法院在批准罪犯假释时，要征求被假释者户籍所在地的公安派出机构的意见，并要求其家属在申请书中签署“同意假释，假释后负责监控”的意见，管片民警签字，居委会还要出具证明等。⑾这样严重制约着假释的适用发展，导致我国假释使用率极低的局面。
三、我国假释制度的完善
（一）法律修改
首先，放宽实际执行的期限。《刑法》第81条第一款的规定，被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期的1/2以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行10年以上的条件过严，期限过长。建议放宽使用假释犯罪分子的实际执行期限。修改为“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期的1/3以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行10年以上”。其次，《刑法》第81条第二款的规定，对累犯以及因杀人，爆炸，抢劫，强奸，绑架等暴力性犯罪被判处10年以上有期徒刑，无期徒刑的犯罪分子，不得假释。而根据最高人民法院1997年10月《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第十二条规定，因杀人，爆炸，抢劫，强奸，绑架等暴力性犯罪中的一罪被判处10年以上有期徒刑，无期徒刑的，不得假释。根据这一规定行为人触犯这5种罪中的两种以上罪，但均不能判10年以上有期徒刑即使数罪并罚决定执行10年以上有期徒刑，仍可以对犯罪人假释。如行为人抢劫被判7年，强奸被判8年，数罪并罚决定执行有期徒刑13年，仍可以假释。这么一来，司法解释的合理性值得推敲。所以我们认为我国的假释制度应该对任何达到假释条件的罪犯，但有些社会危害性、人身危险性大的犯罪人应该限制使用。建议修改《刑法》第81条第二款为：“对累犯以及因杀人，爆炸，抢劫，强奸，绑架等暴力性犯罪，其中一罪被判处10年以上有期徒刑或其中数罪因数罪并罚而决定执行10年以上有期徒刑，无期徒刑的犯罪分子，均应限制假释。”
（二）设立假释委员会，畅通假释适用渠道；取消比例，扩大假释适用率
1．一方面，由于当前的假释程序，分为启动、决定、执行、回复（假释的撤消）四个过程。⑿这四个过程涉及监狱、人民法院、公安机关、还有监督机关的人民检察院。因为部门越多中间的环节就越多，就会不可避免的出现互相推诿，互相扯皮的现象。因为各自都有大量的任务，如公安机关负担着大量的行政治安任务，根本无暇顾及假释使假释的执行流于形式。另一方面，有学者认为，假释的实质是法律规定的对某些刑罚的变通执行方式，并不涉及对于原判刑事判决的更改，即无干预审判权事宜，属于行刑的手段，刑事执行的一种制度。⒀笔者认为假释是对某些刑罚的变通执行，假释的使用仅仅是相应执行机关的分内工作。借鉴世界其他国家的经验，在我国应该设立假释委员会由司法行政机关，监狱管理机关，人大代表，律师，检察机关，社会工作者，心理学家，志愿者等相关人员组成，行使假释权，畅通假释适用的渠道。
2．取消假释比例，扩大假释适用率。最高人民法院1997年10月《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》之后，绝大多数省高级人民法院都具体规定一般假释人数不得超过押犯总数的2%~3%，这严重制约着假释的适用，行刑社会化的进程。所以应该取消认为规定的假释比例，使符合条件都可以被裁定假释，进而扩大假释适用率，顺应刑罚发展趋势，使我国的法制进一步走向完善。
（三）加大社区矫正力度，解决假释的监督执行问题
2003年7月10日最高人民法院，最高人民检察院，公安部，司法部联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知规定社区矫正适用于被判处管制的，被宣告缓刑的，被暂予监外执行的，被裁定假释的，被剥夺政治权利并在社会上服刑的5种罪犯。具体的就是这5种罪犯的刑罚执行有了专门的执行机关，专门的工作人员，监督管理制度，使这些罪犯的执行正常化、合理化、合法化。随着社区矫正的试用、开展和深入，使假释的问题在相应方面给予了到为的弥补和救济。社区矫正的实行，使假释犯的社会化进程又加快了速度，使罪犯回归社会铺平了道路。
（四）建立假释再犯预测机制