国家安全监管总局办公厅关于2008年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知

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国家安全监管总局办公厅关于2008年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知

国家安全监管总局办公厅


国家安全监管总局办公厅关于2008年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排的通知
 
安监总厅危化〔2008〕11号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局,有关中央企业,中国安全生产科学研究院、化学品登记中心,有关社团组织:

  为贯彻落实《国家安全监管总局关于印发2008年工作要点的通知》(安监总政法〔2008〕1号)精神,按照安全生产“隐患治理年”的要求,2008年危险化学品和烟花爆竹安全监管工作的基本要求是:认真贯彻落实党的十七大精神和全国安全生产电视电话会议、全国安全生产工作会议精神,以科学发展观为指导,坚持“安全发展”指导原则和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,全面落实“隐患治理年”的工作部署,继续推动两个主体责任落实到位,严格实施行政许可,深入开展安全整治,切实落实“打非”责任,着力推进安全标准化工作,努力实现危险化学品和烟花爆竹安全生产形势的稳定好转。现将2008年危险化学品和烟花爆竹安全监管重点工作安排通知如下:

  一、继续推动企业落实安全生产主体责任

  (一)指导企业加强安全基础管理工作。督促、指导危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业贯彻落实《安全生产法》等有关法律法规,广泛宣传即将印发的《国家安全监管总局关于加强中小化工企业安全基础管理的指导意见》,指导企业健全安全管理机构,配备必要的安全管理人员,加强人员教育培训和应急管理,完善安全生产责任制和安全管理制度并严格执行,加强生产过程安全监控,提升企业安全保障能力。研究制定《加强烟花爆竹生产企业安全基础管理的指导意见》,指导烟花爆竹生产企业加强安全基础工作,推进烟花爆竹行业规范化发展。

  (二)组织危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业继续开展反“三违”、反“三超一改”活动。指导危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业培育企业先进的安全文化,开展全员安全教育培训,增强职工安全意识和安全技能。督促危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业开展经常性反“三违”(违章指挥、违章操作、违反劳动纪律)活动,烟花爆竹生产企业开展反“三超一改”(超定员、超药量、超范围、改变工房用途)活动,增强管理人员和操作人员安全意识和遵章守纪自觉性,提高企业安全管理水平。

  (三)督促企业建立和落实定期隐患排查治理工作制度和重大危险源分级监控制度。督促危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业建立制度化、规范化、经常化的隐患排查治理工作机制,制定岗位、车间、工厂、公司分级隐患排查制度,并认真执行。排查出的隐患要落实整改责任单位、责任人、整改资金和监控措施。严格按标准足额提取安全费用,保证隐患治理资金和正常的安全投入,及时消除事故隐患。督促企业落实重大危险源分级监控责任制。

  二、依法加强监管,落实政府安全生产监管主体责任

  (一)严格危险化学品建设项目安全准入条件。加强化工建设项目安全设施“三同时”和试生产工作的安全监管。要认真落实《危险化学品建设项目安全许可实施办法》(国家安全监管总局令第8号),严格危险化学品建设项目设立安全许可条件,严格审查安全设施设计,严格按要求进行试生产备案,严格按设计进行安全设施竣工验收。建立每个危险化学品建设项目的安全许可工作档案。

  (二)突出重点,继续深化重点领域安全专项整治。总结推广江苏省化工企业专项整治工作和天津市危险化学品专项整治“百日攻坚战”的经验,结合安全许可,深化化工园区和小化工企业清理整顿工作。开展液氨储存和充装系统整治,完善液氨储存系统的监控仪表,定期检测压力容器和充装软管,完善安全管理制度。加快安全防护距离不足的重点化工企业的搬迁工作。继续深入开展氯酸钾专项治理,督促氯酸钾生产企业建立和严格执行氯酸钾流向登记制度;加大对烟花爆竹药物安全抽检工作的力度,对违规使用氯酸钾的烟花爆竹生产企业,一律吊销安全生产许可证;对采购、销售产品含有违禁药物的烟花爆竹经营企业,暂扣经营许可证,从严处罚,情节严重的,吊销经营许可证。继续开展烟花爆竹生产企业“三超一改”问题整治工作,按标准重新核定工房的危险等级、作业人数、药物定量,强化和规范安全标志管理。

  (三)扎实做好有关许可制度实施工作。要认真做好危险化学品生产企业安全生产许可证颁发、变更和延期工作,督促企业加大安全投入,进一步改善安全生产条件,规范安全管理,提高本质安全水平。做好烟花爆竹生产企业安全生产许可证换发工作,继续淘汰、关闭安全生产条件差的生产企业。认真做好烟花爆竹经营规划布点审批工作,引入适度的竞争机制,加快仓储设施安全改造,提高安全保障能力。要从严审批新建烟花爆竹生产企业,严格烟花爆竹生产企业安全生产许可证的条件。各级安全监管部门要积极建议同级政府制定本地区烟花爆竹产业发展规划,组织制定本地区烟花爆竹产业安全发展规划。2008年,湖南、江西、安徽、广西、河南、四川、贵州、内蒙古要制定本省(区)烟花爆竹安全发展规划。

  (四)加强对重点行业和重点企业的日常安全监管。各地区要加强和改进对重点行业、重点企业的日常监督管理工作,创新监管方法,改进监管措施,提高监管效果。重点行业主要是涉氨、涉氯、剧毒和涉及有毒气体、电石等行业。重点企业主要是重点行业的企业,近期发生伤亡事故的企业,使用危险工艺的企业,安全距离存在严重问题的企业,小化工,条件差和规模小的烟花爆竹生产企业,新建危险化学品生产企业等。

  (五)积极推进安全标准化工作。总结危险化学品从业单位安全标准化工作经验,制定全面开展安全标准化工作的指导意见。总结2007年烟花爆竹生产经营企业安全生产标准化试点工作,积极推动烟花爆竹生产经营企业开展安全生产标准化工作。

  (六)进一步加强危险化学品登记工作。积极推进危险化学品登记工作,努力完成全国危险化学品生产单位、储存单位、使用剧毒化学品和使用其他危险化学品构成重大危险源的单位登记工作的工作目标。维护好化学品事故应急咨询专线,为危险化学品安全管理和事故应急救援工作提供方便、快捷和准确的信息咨询服务。

  (七)加强非药品类易制毒化学品生产经营许可(备案)后的监管。会同有关部门开展重点易制毒化学品品种生产、经营情况的专项检查;研究非药品类易制毒化学品监管工作中存在的突出问题,完善非药品类易制毒化学品管理制度。积极推进非药品类易制毒化学品管理信息系统建设工作,完善信息报送制度。

  三、加强部门规章和标准制定工作,推进科技进步

  (一)加快急需的部门规章和安全作业标准制修订工作。组织开展即将发布的新修订的《危险化学品安全管理条例》宣传贯彻工作。组织制定和修订与《危险化学品安全管理条例》配套的部门规章及规范性文件。按照烟花爆竹安全生产标准化规划,做好《烟花爆竹建设工程设计安全规范》等有关标准制定和修订工作。

  (二)积极推广应用新技术、新设备和新型药物。积极引导中小化工企业采用可靠的工艺技术,提高自动化控制水平。加强和规范加油(气)站的安全管理,开展加油(气)站安全专项检查,大力推广应用阻隔防爆和道路运输监控等适用安全技术。继续引导烟花爆竹生产企业机械化、标准化生产,提高本质安全度。

  四、加强联合执法,切实做好烟花爆竹“打非”工作

  (一)落实好联席会议制度。发挥好危险化学品安全监管部门联席会议制度的作用,完善工作机制,推进联合执法,提高监管效果。各地区要积极探索,不断总结经验,创新危险化学品道路运输安全监管机制和方法,完善危险化学品道路运输安全监控系统,扩大联网区域。要加强与公安、交通、质量监督等部门的联合执法力度,强化液氯、液氨、液化石油气和剧毒溶剂等重点危险化学品道路运输监管,合理规划和建设危险化学品道路运输卸载基地,逐步减少危险化学品道路运输事故。

  (二)继续推动地方政府落实烟花爆竹“打非”责任。要认真贯彻《国务院安委会关于进一步严厉打击非法生产经营烟花爆竹行为的通知》(安委〔2006〕3号)精神,督促各级地方政府落实“打非”责任,重点落实好县、乡的安全监管责任;完善“打非”联动工作机制,加大“打非”力度,坚决取缔非法生产窝点。研究有效方法,建立信息通畅、反应迅速、打击有效的“打非”工作机制,提高“打非”工作效率。

  五、充分发挥中介组织和专家的技术支撑作用,强化对有关中央企业的安全监管

  (一)要发挥科研院所、行业协会、安全服务机构、专家对危险化学品和烟花爆竹安全监管的技术支撑作用。学习借鉴部分地区“查找隐患有专家参与、重大隐患有专家认定、治理方案有专家审核,整改过程有专家指导、整改验收有专家把关”的好做法,借助专家的力量强化安全监管,提高监督检查工作的效果。加强与行业协会的联系,支持行业协会开展服务危险化学品和烟花爆竹安全生产工作的各项活动。支持有条件的地区成立由注册安全工程师和有经验的工程技术人员组成的安全生产咨询服务机构,对中小化工企业和烟花爆竹企业开展安全生产咨询和指导。

  (二)有关中央企业要继续加强安全生产工作。督促有关中央企业认真落实安全生产法定代表人负责制,不断提高从业人员素质,依靠技术进步,加大安全投入;继续开展反“三违”活动,加强外来施工队伍和特殊作业环节的管理,努力实现本质安全。要认真落实危险化学品建设项目安全设施“三同时”制度,严格执行危险化学品建设项目安全许可审批程序,加强新建项目试生产备案工作,确保新建项目安全运行。要发挥有关中央企业对全国化工企业安全生产的示范和引领作用,带动化工行业提高安全管理水平,促进化工行业的安全发展。有条件的中央企业在重点生产装置开展危险与可操作性分析(HAZOP)。

  六、切实加强危险化学品和烟花爆竹安全监管基础工作

  (一)要建立基本情况台账。各级安全监管部门要建立本地区危险化学品从业单位和烟花爆竹生产经营企业基本信息、专项整治与重大隐患排查治理、各类安全事故等情况的台账。完善基层危险化学品和烟花爆竹安全监管体制,加强监管力量,配备必要的专业人员,加强安全监管人员培训,提高执法水平。

  (二)进一步加强事故通报和统计分析工作,用事故推动安全监管工作。对重大和典型事故要及时发出事故通报,督促有关企业吸取事故教训,落实防范措施,防止类似事故重复发生。各级安全监管部门要高度重视危险化学品和烟花爆竹事故统计工作,切实做到统计数据准确、全面、客观;要强化事故分析工作,及时总结、把握事故发生的规律和特点,采取有效预防措施,减少和避免事故。



二○○八年一月二十五日
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近年来,食品安全问题牵动着亿万人心,苏丹红、瘦肉精、地沟油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……,恶之花遍地泛滥,每一次问题食品的曝光似乎都在考验着公众忍受的极限。“民以食为天”,食品安全直接关系到公众的生命权、健康权,关系到党和政府的执政能力与公信力,因此也受到了党和政府的高度重视,近年来先后制定了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《食品安全法》及其实施条例,甚至《刑法》修正案(八)规定生产、销售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特别严重情节的”可判死刑,此外还设立了国务院食品安全委员会,开展了一系列食品安全专项治理和整顿,保障食品安全甚至已被写进了2012-2015年国家人权行动计划,上升到人权保障的高度。但遗憾的是,问题食品还是屡禁不止,甚至反而有逾演逾烈之势。公众很愤怒,政府感到很冤枉,这些年明明做了很多工作,但为何却收效甚微?笔者认为,当前问题食品的大规模泛滥,是社会转型时期利益日趋分化,道德与自我约束机制失灵,而法治政府与责任政府尚未建立的必然产物。表面上看,食品安全直接涉及法律及法律的实施,是一个执法不严的问题,深层次探究则直指制度和人心,并非简单地通过一纸法令或执法部门的专项检查所能解决,从法社会学角度来剖析是一个典型的“法令不能改变社会”的问题。

  一、食品安全问题产生的深层次原因

  (一)食品安全的时代背景

  1.社会变迁所带来的挑战。当前,我们所处住的是一个大量生产的工业化时代与陌生人组成的社会。社会分工提高了劳动生产率,促进了社会财富的增长与社会进步,但是我们不可能再回到农业时代,在农业时代自己可以生产所需的大部分甚至所有食品,或者农业社会的熟人社会信任关系足以保证食品的安全。事实上,今天我们不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的农药、重金属是否超标?不知道火腿、罐头是否有毒?因为这些知识已远远超出了普通公众的知识结构与能力范围。因此,如果政府监管缺位,食品领域容易发生假冒伪劣泛滥的结果,严重者甚至会陷入“互相投毒”的囚徒困境。[1]

  2.全球化背景下小农生产的困境。全球化时代的到来,使数亿的小农被迫卷入市场的洪流。由于自身力量的微薄,大企业压迫小生产者,大型食品企业把成本压力和风险转给农户和下游小企业是普遍的现象,出现质量问题则把处罚风险推向农户和中小供应商。为维护食品价格稳定,我国农产品价格长期被压低。虽然近年来政府为农民提供各种补贴,但被地方政府和大型加工企业集团层层盘剥,利润微薄,利益驱动下的农民一样会“投毒”。[2]

  3.消费方式超前于经济水平带来的伪劣商品泛滥。当前是一个消费主义盛行的时代,城市化、大众传媒、广告无时无刻不在向人们传递着“文明的”、“时尚的”消费方式,刺激着公众的消费欲望。但是,城乡二元结构以及东西部区域发展的不平衡,收入差距悬殊,公众特别是广大中低收入群体被“拖拽”进入超出其经济能力的消费(例如,红酒、牛奶等食品),城乡结合部、广大农村遂成为伪劣商品泛滥的区域。

  (二)客观上很多食品安全问题并非监管所能解决

  目前我国食品安全所面临的已非一城一池的失守,而是普遍的溃败,有毒食品大规模的泛滥已绝不能仅仅归因于监管不力,因为面临如此的规模,仅凭通过监管来阻却已回天乏力。据学者研究,产生问题食品的原因主要有三种:[3] 1、技术的缺乏和无知引起的食品不安全。如某种添加剂或某种物质,在当下的科学技术条件下认为是安全的,但随着科技的进步,有可能在将来发现这些原本被认为安全的添加剂或物质是有高度风险的。例如,三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府资助的科研项目成果,在一些专家对其益处的鼓吹得到了政府认可从而获准推广应用之后,其害处才被受害的公众以及另一些专家揭露出来。2、土壤、水资源污染等人类的行为,通过食物链传递间接造成的食品安全风险。造成污染的原因主要在两个方面:第一,农村土地产权结构带来的困境。改革开放农村分田到户,实行联产承包责任制,农民释放出巨大的生产热情,农村生产力得到解放。但这种“公有私营制”的缺陷亦明显,由于承包期短,一些地方还经常调整,“无恒产,则无恒心”以及分散式经营的结果就是:形成了对土地的过度开发,过度使用化肥、农药的竭泽而渔式的生产模式。第二,由于以GDP为导向的畸形政绩考核机制,地方政府热衷招商引资,一些污染工业在“招商引资”的保护伞下纷纷进军农村,一些农村成为工业污染的重灾区,粮食被污染是必然的结果。3、故意人为引起的食品安全问题。事实上,食品安全并非简单地监管问题,食品监管主要针对的是上述第3种情形,即故意的、人为制造的风险,而对前两类技术风险以及环境污染所带来的食品安全问题,不是仅靠食品监管部门所能解决的,甚至很多时候政府本身就是问题之源。

  (三)主观上问题食品泛滥的根源在于权力

  长期以来,形成了一种单一的权力万能的思维,出了问题即怪政府没有管好。孰不知公权力往往恰恰就是问题产生的根源,政府扩权,社会空间、市民自治领域必然缩小,管制需要巨大的成本,特别是在民主法治不健全的情况下,管制必然带来权力寻租,在某种意义上甚至可以说,行政监管越严格,食品卫生问题反而可能会越严重。

  1.权力的缺位。首先,谈食品安全问题,首先无法回避“特供”这一长期以来一直隐性存在的制度。我国的中央集权体制决定了很多问题必须引起高层的“痛感”和关注才能解决,但“特供”使高层权力缺乏对食品安全问题深切的“痛感”。近年媒体报道,一些政府部门雇人种蔬菜专供机关食堂,这释放出这些政府部门放弃了食品安全严格监管职责的信号。其次,我国食品安全问题的直接根源在于执法环节,虽然设立了食品安全委员会、工商、卫生、质量监督、食品药品监督等众多执法机构,但由于这些部门的机制、职能并未理顺,其结果正如全国人大常委会委员黄丽满所指出的那样,“立法保食品安全只是纸上谈兵,执法环节落实不了”。

  2.权力的越位。(1)权力垄断经济。目前我国整个市场环境非常恶劣,能赚钱的行业大部分已被行政垄断起来,由于缺乏其他良好的投资机会,因此在食品等开放的领域内竞争异常激烈,但是由于高油价及高额路桥费带来高额的物流成本,以及市场的摊位费、超市的进驻费等等,使食品企业经营艰难。为降低成本,同时还要满足消费者对食品的色香味要求,商家不惜添加有毒的添加剂。众多的大小食品企业造假、劣质事件影射出我们经营环境已经超越了底层的生存压力,不造假、不黑心就经营不下去的地步了。(2)税费过重。税费过重是一个老生常谈的话题,长期以来它一直是套在经营者脖子上的沉重枷锁。事实上,中国目前可以收取的各种税费如果合法足额交付的话,这个公司或者企业在市场上必然因不堪重负没有竞争力而倒闭,因此偷逃税现象极为普遍,但这又使有关部门掌握了“选择性执法”的“合法伤害权”。近年来由于“金税工程”等税收电子化工程的普遍应用,偷逃税困难了,原税制的高税负问题就凸显了出来,首当其冲受到影响的则为个体工商户和民营企业。特别是当前经济持续低迷期间,众多中小企业破产、倒闭、或处于停工、半停工的状态,政府财政收入吃紧,税务部门遂开始“加大税收征管力度”,实有竭泽而渔之嫌。(3)“罚款经济”驱使有关部门“养鱼执法”。长期以来,一些承担公共事务管理职能的国家机关、事业单位,财政不全额拨款,要靠“创收”来自行解决,很多监督部门背后,都有一条潜在的执法利益链,这种公权力直接牟利的体制性寻租的结果就是形成了规模巨大的“罚款经济”。 “行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法治化”,监管成了牟利的工具,一些行政机关已从“钓鱼执法”过渡到“养鱼执法”,主动担当犯罪企业的“保护伞”,明码标价出售“违法权”,收取“保护费”。 [4]

  二、现行体制无法从根本上解决食品安全问题

  1.治理模式的缺陷。当前,我国在食品安全治理模式上,采取的仍是传统的严刑峻法式立法、运动式执法的模式,这实际上还是一种权力主导的专政思维。这种模式看似严厉、声势浩大,但无法从根本上解决愈演愈烈的食品安全问题。(1)《刑法修正案八》在量刑上对食品造假作了严厉的规定,严重的可以判处死刑,立法者意图通过严刑峻法刑法威吓的功能,以期收“毕其功于一役”之效。但正如贝卡利亚所言,“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性,而在于其不可避免性”。作为理性人与经济人,从法经济学、法社会学的角度,制裁所达到的社会效果,通常适用以下公式,即制裁震慑的力度乘以制裁实际发生的概率,如果被查处的概率较低,那就仍然不足以有效地遏制违法行为的发生。(2)长期以来,以高调的政治口号为符号特征的治理,空洞无物的政策宣传,代替了政府部门探索长效治理机制的努力。行政机关食品安全监管监测手段落后,热衷于传统式、突击式、运动式的检查,监管监测工作不能全程化、日常化。[5]往往一次大张旗鼓的“运动式执法”后,不良企业躲过风头,很快死灰复燃。

  2.价值理念的偏颇。长期以来,一直将效率、稳定的价值置于权利、公平、正义等价值之上。我国一直是将“解决十三亿人吃饭问题”作为政绩来宣传的,传统的观念是,解决十三亿人口温饱是个大问题,至于如何吃好、吃的安全是其次。这种观念在很多方面都有所体现:例如,(1)现行刑法关于食品安全犯罪的立法是将该类犯罪作为破坏社会主义市场经济秩序罪来处理的,并没有充分考虑到食品安全对消费者生命健康的危害。(2)立法将“政治影响”、“外部形象”、经济效率等的考量放在第一位,导致事实上内外有别的食品标准。[6](3)对违法企业惩罚过轻,《食品安全法》虽然规定了惩罚性赔偿,但也仅仅是区区的十倍,不足以惩戒违法企业。在这样的制裁措施面前,一些人作出了所谓的“理性选择”,即造假或在食品中掺入违法添加物。

  此外,近年来一个突出的现象是,一些地方政府只管GDP和维稳,荒废了社会治理。正如笑蜀先生所指出的,“我们的体制框架,可以说主要不是为具体的社会治理设计的,在过去,它是为阶级斗争为纲服务;在当下,它主要是为GDP服务,即主要是为所谓发展服务。”[7]由于GDP是考核官员的主要指标,地方官员纷纷开展GDP锦标赛,将“赢利”放到了首位,一切让位于GDP,在一定程度上放弃了公共治理的职能,对于能为地方政府带来利益的“利税大户”,极尽保护之能事。[8]更为恶劣的是,一旦当地的食品生产企业的问题曝光,当地政府往往却以“维稳”为借口,封锁消息,甚至干预司法审判。由于企业与官员的违法犯罪成本较低,例如2008年那次所有卷入三聚氰胺事件的政府官员和失职的监管人员,行政处分、降级处理者众,但获刑者少,最终大事化小、小事化了,风头过后一些被处分的官员又被任用而异地为官,因此法律对违法企业、对监管失察者起不到应有的震慑作用。

  3、制度安排的失当。据不完全统计,与食品监督相关的法律、法规有100多个,但在监管体制上,多部门、分段管理所带来的低效、扯皮现象一直未有根本改变,涉及到工商、质检、卫生、税收、药监等多个监管部门,这种对公共权力的分割设计,部门之间合作和协作机制的缺失,并没有驱使各监管部门很好地去履行其应有的责任。除了在运动式执法期间这些部门之间会有一些短暂的协作外,我们几乎看不到日常政府治理中常态的合作关系。同样严重的因素还有部门之间的利益争夺。现在,各政府监管部门越来越成为一个“特殊的利益主体”,自利倾向越来越严重,它们各自打着自己的小算盘:在有利可图时,相互争夺管辖权;在无利可图时,则玩起踢皮球的游戏。

  4、社会被管制的困境。食品安全是具体的社会治理,需要政府、社会、与消费者的共同参与,需要自由的新闻、独立的司法体制,惟如此才能使造假者一经发现即得到及时的曝光受到法律的严惩。事实上,20世纪作为消费者运动的世纪,在西方19、20世纪初亦曾经历过问题食品泛滥的阶段,西方通过消费者运动揭露问题,并逐步通过立法、司法等途径予以解决。但是,在我国长期以来政府包办一切,事无巨细,政府管了太多管不了也管不好的事务,我国消费者行使宪法规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利受到较多的限制,甚至作为消费者组织的消费者协会亦为官方所包办,因此消费者主权的概念无法深入人心,更不可能像西方社会那样兴起大规模的消费者运动。事事依赖政府,但政府不是万能的,甚至政府本身就是问题之源,这就是当前所面临的困境。

  三、食品安全问题的解决之道

  笔者认为,目前我国食品安全领域出现的危机是一种系统性危机,涉及深层次的体制问题,扭转这种系统性的危机,需要的是整个社会的系统应对,而非简单的严刑峻法或是对政府监管抑或对资本逐利的道德批判,特别是在当前的经济与法治环境下,寄希望生产商血管中流淌“道德的血”更是根本靠不住的。

  首先,科学的政府定位。政府是公民契约的产物,其存在仅具有为民众服务的工具性价值。解决食品安全,首要前提是必须取消形形色色的“特供”。作为市场的监管者和守夜人,政府必须把基本的社会治理当作自己的主要任务,当作自己合法性的主要来源,因此必须放弃“发展就是硬道理”、“稳定压倒一切”、“不顾一切保增长”的观念,确立科学的发展观,民众的幸福很简单:生活是为了活着,而不是为了增长。因此,在发展问题上,必须回到理性的生存概念,使社会在良性中发展。

  另外,值得关注的一个现象是:与国内食品安全堤坝全面溃败、诸多大超市出售的食品、大品牌甚至“国家免检产品”都已沦陷形成鲜明对照,同样是国内生产,我国出口的食品却鲜见安全问题。[9]由此可见,我国食品安全问题的泛滥,根本原因其实并不在于食品的生产技术,而在于忽略了社会治理。因此,一方面,应当按照社会治理的一般规律,建立一整套现代国家普遍适用的法律制度和科学行政体制,防止出现权力部门相互推诿责任的现象。另一方面,政府地位应当中立,必须从赢利性行业退出,将赢利事业交给社会来做,政府的职责在于为社会提供公共物品与公共服务,促成良性市场秩序的形成,同时建立完善的社会保障机制,保障弱势人群的基本生存。

  其次,建设公民社会。良好的法治环境需要整个社会的密切整合,如果仅靠执法者自身,便意味着执法系统会不断地扩大,执法成本会越来越高。中国的食品监督主要是政府动员的自上而下的执法模式,这种“政府父爱主义”、“政府动员型”模式的运作成本巨大,解决食品安全问题更需要的是一个自下而上的可持续的社会动员。因此,必须建设公民社会,给社会松绑,切实落实宪法所赋予的神圣的公民权利,保障司法独立与新闻自由,使国民可以和平、理性地反映政治和经济诉求。

  第三,以公民权利为本位。中国商人之所以敢这么黑心,中国人之所以对公共事务普遍漠不关心,直接原因是没有社会责任感。但责任与权利是一体两面,很少有人能够在无权利的社会一直承担自己的责任。公民社会是一个权利与责任对等的社会,公民责任感是建立在公正的法律、执法与司法、公平正义为社会主流的基础之上。因此,政府必须切实保护公民的生命健康权、财产权、知情权、诉权等合法权利,保障私权,建立强大的私权体系,尤其是强大的消费者主权,保护与支持消费者合法的维权行动。同时,在权利与义务对应的基础上,建立食品行业组织的自我监管的连带责任机制。

  最后,具体的法律、政策方面的对策。(1)反思土地“公有制神话”。目前土地公有制度,产权的不明确,“公有私营制”的模式,容易导致以邻为壑“互相投毒”的“公地悲剧”。适时调整土地所有权制度,至少通过严格的立法来保证农民对土地的长期使用权,是十分必要的。(2)加大对农业生产的补贴,同时严格对农产品的检验。(3)目前环保领域普遍存在“两高一低”,即执法成本和守法成本高、违法成本低的现象,企业从“经济人”自利性出发,缺乏自觉守法的动力,必须修改环保法加大对违法企业的惩罚力度。(4)《食品安全法》尽管引入了惩罚性赔偿,但数额仅有十倍的赔偿,应当修改立法,引入上不封顶的惩罚性赔偿。(5)鼓励公众举报食品违法,对举报人身份严格保密,查证属实的给予举报人重奖。

行刑个别化的根据:从人身危险性到需要差异性
——试从人类学视角观察

宋立军

内容摘要:
行刑个别化的根据是什么?这是行刑个别化理论与实践都不能回避的问题。依传统观念,人身危险性是行刑个别化的根据。但是,近年来这一观点受到一定的质疑。特别是不能将人身危险性作为行刑个别化唯一的根据的观点,已经在一定范围内取得共识。人们不得不寻求一个相对科学并能涵盖包括人身危险性在内的行刑个别化根据说。在综合分析各种行刑个别化根据说的基础上,结合人类学的相关理论和方法,本文作者认为“需要差异性”可以成为行刑个别化的根据。人是文化的产物,文化的多样性决定了需要的差异性。这种差异性可以从个体、社会和监狱三方表现出来,并决定着行刑个别化的方向和任务。行刑个别化的重要任务就是努力满足差异性需要,特别是满足罪犯个体差异性需要。

关键词:行刑个别化 需要差异性 文化



行刑个别化是刑罚个别化的具体内容之一。一般认为,刑罚个别化原则由德国学者瓦尔伯格率先于1869 年提出,随后法国学者雷蒙•萨雷伊(Raymond Saleilles) 于1898 年在其所著《刑罚个别化》一书中正式提出了刑罚个别化的理论,并将其“区分为法律上的个别化、司法上的个别化和行政上的个别化。” [1]500换句话说,刑罚的个别化包含三重内容:立法个别化、量刑个别化和行刑个别化。对于刑罚个别化赞成者有之,代表人物如翟中东先生;[2]对刑罚个别化持否定态度的有之,代表人物如邱兴隆先生。[3]
行刑个别化的问题,在我国也越来越受到理论界和实践部门的关注。本文试从人类学的角度,对行刑个别化根据进行重新审视和解剖。

一、“人身危险性根据说”的反思

(一)行刑个别化的概念

目前,对于行刑个别化的概念界定很不成熟,大体有以下几种表述:

1、行刑个别化,是指监狱发展到一定历史阶段所确认的一项行刑活动原则,即监狱为了获得预期的行刑司法效果,基于罪犯人身危险性、主观构成样态和改造难易程度的不同,对罪犯因人施教、对症下药,施予不同程度、内容、方法和时间的改造。[4]

2、行刑个别化,是指在刑罚执行过程中应当根据犯罪人的人身危险性及再犯可能性的大小以及社会的需要而给予个别处遇。[5]

3、行刑个别化,是指在刑罚执行过程中,出于个别预防的目的,根据犯罪人人身危险性的不同给予不同的处遇措施。[6]

在这些概念中,“人身危险性”是个关键词。也就是说几乎都将行刑个别化的根据确定为人身危险性。

(二)人身危险性根据说的合理因素

刑罚个别化的根据是人身危险性普遍为目前理论界所公认。行刑个别化的根据在于人身危险性,这是由刑罚个别化的根据乃人身危险性这一论断自然推导出的结论。

从报复刑到严格的罪刑法定,再到近代刑罚个别化,这无疑是刑罚理论的重大进步。一般认为,刑罚个别性根据是人身危险性。对此,对刑罚个别化有专门研究的翟中东先生曾对此进行总结和归纳:

龙勃罗梭是刑事人类学派的代表人物。尽管龙勃罗梭在他的名著《犯罪人论》中并未明确提出刑罚个别化,但是其对刑罚制定与适用的基本主张充分体现了刑罚个别化的思想。他主张对不同的犯罪人应当采取不同的刑事对策。意大利犯罪学家菲利也认为决定犯罪的原因除了人类学因素,还有自然因素和社会因素,但是他显然非常重视犯罪的人类因素。菲利明确将刑罚的个别化的出发点定在预防犯罪上,即从犯罪分子的人身危险性出发,根据预防犯罪的需要适用刑罚。而与龙勃罗梭和菲利同被公认为现代犯罪学的创始人的加罗法洛则主张,刑罚应与犯罪人的人身危险性相一致。加罗法洛是自然犯罪的提出者。所谓自然犯罪,是相对于法律上的犯罪概念而言的,是存在于人类社会中,独立于某个时代、环境和立法者观点之外的犯罪。根据加罗法洛的理论,“自然倾向”应当理解为行为人丧失怜悯与道德情感的程度,即人身危险性。在加罗法洛的理论中,刑罚的方式包括绝对消除、相对消除与赔偿。实现绝对消除的方式是死刑;实现相对消除的方式有放逐到孤岛、终身拘留在海外惩戒营、不确定期限地拘留在海外惩戒营、不确定期限地监禁在收容所、强制在公共企业中劳动。对“不法行为者犯罪的自然倾向”的把握离不开对犯罪人的分类。加罗法洛对犯罪人进行了分类:他将犯罪人分为谋杀犯、暴力犯、缺乏正直感的罪犯、色情犯等。将暴力犯分为杀人犯、严重侵犯人身或道德的罪犯、少年犯、仅缺乏道德修养或约束的罪犯;将缺乏正直感的罪犯分为天生的和习惯性的罪犯以及非习惯性的罪犯。在他的《犯罪学》一书中,他提出合理的刑罚体系的构想:对谋杀犯适用死刑;对天性倾向杀戮的暴力犯和习惯性的盗贼要放逐于孤岛;对习惯性的盗贼或职业盗贼应当适用终身拘留;对属于累犯但不是职业犯的盗贼与伪造者、属于暴力犯的危险犯和色情犯,可以适用不确定期限的拘留;对于因游手好闲、无感情、流浪而犯罪的非累犯,可以强制其劳动。对于不是前述的有支付能力的非危险性的暴力犯与非累犯,可以判决其强制赔偿。[7] 43-44

翟中东先生通过回顾,指出刑罚个别化的人身危险根据说的历史由来。一些人顺着他的思路撰文指出: “从行刑上说,人身危险性的意义更具有直接现实性。行刑的目的在于消除犯罪人的人身危险性。行刑机关要全面贯彻教育改造的刑罚方针,要根据犯罪人的人身危险性施以个别化的处罚方式,不仅要考虑犯罪前、中、后的表现,尤其要考虑犯罪人的素质特性,力争使其不再具有人身危险性,不再实施犯罪行为。”[8]

(三)非“人身危险性根据说”

1、“人身危险性”不是行刑个别化的唯一根据,要从法学和事实两个层面去把握。

尽管翟中东先生在刑罚个别化上基本持“人身危险性根据说”,但他并未因此将人身危险性作为行刑个别化的根据。他在《刑罚个别化研究》一书中说,这种观点值得反思。他指出:不定期刑的发展与衰落历程表明,将人身危险性作为刑罚执行的根据是可以的,但是将人身危险性作为刑罚执行的惟一根据则是不正确的。将人身危险性作为刑罚执行的惟一根据,意味着刑罚执行必须根据人身危险性进行,而且只能根据犯罪人的人身危险性进行。这样,刑罚执行,乃至刑罚本身,决定于罪犯的人身危险性,其结果是使刑罚与犯罪、责任脱离,损害刑罚正义。那么什么是行刑个别化的根据呢?他认为可以从两个层面把握:一是法学层面上的根据。法学层面上的刑罚执行个别化的根据是哲学层面上的刑罚个别化根据的具体化,是对刑罚报应需要与预防需要的展开。从法学层面看,刑罚执行个别化的根据主要是惩戒犯罪者、改造犯罪人、剥夺犯罪人的犯罪能力、促使犯罪人适应社会等方面的需要。惩罚犯罪者体现刑罚的报应需要,而矫正犯罪人、剥夺犯罪人犯罪能力、促使犯罪人适应社会等体现了预防犯罪的需要。二是事实层面上的根据。由于刑罚执行个别化事实层面上的根据是刑罚执行个别化法学层面上的根据的扩展,所以能够体现惩戒罪犯需要、体现改造罪犯需要、剥夺罪犯犯罪能力需要、促进罪犯适应社会需要的事实都可以成为刑罚执行个别化事实层面上的根据。事实层面上刑罚执行个别化的根据包括:犯罪人所判刑罚及执行期限、犯罪人在刑罚执行期间的表现、犯罪方法及犯罪对象等体现其可责性的事实、犯罪性质、犯罪人的年龄、性别、犯罪人人格情况等。[9] 175-176.198-199因而,他将行刑个别化作了如下界定:“所谓刑罚执行个别化,就是指在刑罚执行机关刑罚执行中考虑罪犯所犯罪行应受责难的情况与预防其再犯罪的需要情况,以促进刑罚执行实现刑罚目的。一方面,刑罚执行个别化指刑罚执行考虑罪犯所犯罪行应受谴责的情况,另一方面,指考虑预防其再犯罪的需要情况,如罪犯的犯罪史、罪犯在监狱中的现实表现、罪犯出监再犯的可能情况等等。刑罚执行个别化是刑罚裁判个别化的延伸。”[10]164

2、“人身危险性”不是行刑个别化的唯一根据,个别公正和个别预防共同构成行刑个别化的根据。
该观点认为:“按照个别公正的要求,刑罚应该考虑犯罪人的意志能力和犯罪原因,不能依据一般大众的标准来衡量具体犯罪人的意志水平,也不能忽视犯罪原因对犯罪人犯罪的影响程度,更不能从预防的角度加大犯罪人应该承受的刑罚分量。按照个别预防的要求,刑罚应对犯罪人的再犯能力做出综合评估,并据此适用相应的刑罚,以达到防止再犯并防卫社会的目的。但个别预防也不能无限制,仅以犯罪人人身危险性为基础的个别预防必然导致刑罚的滥用,侵犯犯罪人的权利,同时也会使一般民众对刑罚产生不安全感。因此,个别预防作为一种社会需求,它必须受到一定的限制,这种限制集中表现为社会需求不能超出社会的承受能力,这种承受能力对刑罚来说,就是价值设定的界限。如果社会对刑罚的功利需求超出了人们对刑罚的价值期盼和信仰,必然导致人们对刑罚信心的崩溃,从而危害刑罚的根基。因此,可以说,个别预防虽然是有效的,对社会是有利的,但也不能脱离价值的限制和要求,必须以个别公正为基础。”[11]

3、“人身危险性根据说”的其他缺陷