国家食品药品监督管理局


国家食品药品监督管理局关于贯彻落实国务院决策部署切实加强餐饮服务食品安全监管工作的通知

国食药监食[2012]217号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团食品药品监督管理局，北京市卫生局、福建省卫生厅：

　　近期，《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发[2012]20号，以下称《决定》）和《国务院办公厅关于印发国家食品安全监管体系“十二五”规划的通知》（国办发[2012]36号，以下称《规划》）发布。《决定》和《规划》明确了当前和今后一段时期加强食品安全工作的指导思想、总体要求、工作目标和主要任务，是新形势下加强食品安全工作的重大举措。各级食品药品监管部门要从深入贯彻落实科学发展观，确保人民群众饮食安全的高度，认真学习践行《决定》和《规划》精神，切实做好餐饮服务食品安全监管工作。现将有关事宜通知如下：

　　一、充分认识贯彻落实《决定》和《规划》的重大意义
　　《决定》和《规划》的出台，充分体现了国务院对保障人民群众饮食安全的高度重视，对进一步提高食品安全工作的科学性和针对性，促进食品安全形势持续稳定好转具有重要意义。《决定》和《规划》对做好餐饮服务食品安全工作提出了新的更高的要求。各级食品药品监管部门要把学习好、领会好、落实好《决定》和《规划》精神，作为当前餐饮服务食品安全监管工作的一项重要任务，进一步增强做好餐饮服务食品安全监管工作的责任感和使命感。要强化责任落实，根据《决定》和《规划》确定的各项餐饮服务食品安全监管任务，逐项制定工作方案，做到工作任务明确、时间安排明确、措施方法明确、责任人员明确，确保各项任务真正落到实处；要抓住机遇，不断强化与相关部门的沟通配合，积极争取地方政府及编制、财政、发展改革等部门的支持，强化餐饮服务食品安全监管能力建设，不断提高监管水平。

　　二、全面加强餐饮服务食品安全监管体系建设
　　各级食品药品监管部门要认真贯彻落实《食品安全法》及其实施条例，依法履行餐饮服务食品安全监管职责。要进一步加快监管队伍建设，积极争取地方党委政府支持，合理配备、不断充实餐饮服务食品安全监管人员，重点加强基层监管执法力量。各省（区、市）食品药品监管局要合理划分和确定省、市、县三级监管部门的餐饮服务食品安全监管事权，切实做到监管链条不脱节、监管对象不遗漏，监管事项不缺失。
　　要以食品药品检验检测机构为主体、社会优质检验检测资源为补充、快速检测方法和实验室确证方法相结合，加快建立健全适合我国国情的餐饮服务食品安全检验检测体系；要加快推进食品检验相关参数认证扩项，力争2012年内实现地市级以上药品检验所全部更名为食品药品检验所或者食品药品检验中心，并取得食品检验资质。到“十二五”期末，省、市食品药品检验机构完全满足《规划》对食品检验检测机构的要求。
　　要按照国家食品药品监督管理局《关于加强和创新餐饮服务食品安全社会监督工作的指导意见》的要求，组织动员社会各方力量参与餐饮服务食品安全监督，形成强大的社会监督合力；要推进餐饮服务食品安全工作重心下移、力量配置下移，积极争取基层党委政府支持，在城市社区和农村建立餐饮服务食品安全协管员、信息员队伍，将监管触角延伸至乡镇（街道）和村居（社区），力争在“十二五”期间建立起覆盖城市、乡村的基层餐饮服务食品安全社会监督队伍，进一步健全餐饮服务食品安全监管体系。


三、切实加大餐饮服务食品安全日常监管力度
　　各级食品药品监管部门要立足实际，采取切实有效的措施，严格餐饮服务许可，及时向社会公布餐饮服务许可情况；对各类餐饮服务单位要依法进行许可管理，对不能持续达到食品安全条件、整改后仍不符合要求的餐饮服务单位，要依法撤销其相关许可。
　　要按照属地管理原则，实施划片包干、责任到人的网格化监管责任制，切实加大对餐饮服务单位落实《餐饮服务食品安全操作规范》等制度情况的监督检查；要加快推进餐饮服务食品安全监督量化分级管理和监督检查结果公示制度，力争2013年6月底前全面完成餐饮服务单位的首次动态等级评定，在此基础上不断提高餐饮服务单位食品安全等级的总体水平。
　　要认真分析餐饮服务食品安全风险及其变化规律，针对危害大、风险高的品种开展餐饮服务食品安全监督抽检工作，对餐饮服务环节可能非法添加非食用物质要加大监督抽检力度。尽快建立与餐饮业相适应的监督抽检快速检测筛查模式，加强政策支持，提高餐饮服务食品安全监督执法的效能。
　　要加快建立餐饮服务食品安全监管信用信息档案，做到一户一档，支持和鼓励采取先进的技术手段建立健全餐饮服务食品安全监管信用信息系统。对纳入餐饮服务食品安全不良信用记录名单的，在依法处理的同时，要采取增加监督检查频次、降低量化分级等级、向社会曝光等措施予以重点监管。

　　四、深入开展餐饮服务食品安全专项整治
　　各级食品药品监管部门要紧紧抓住公众高度关注、反映强烈的突出问题，主动出击，在强化日常监管的同时，集中力量开展专项整治。要紧密结合餐饮服务环节的特点，以重大节日、重大活动期间等为重点时段，以学校及其周边、农村地区等为重点区域，以学校食堂、集体用餐配送单位和中央厨房等为重点单位，以食用油、肉与肉制品等大宗食品和食品添加剂为重点品种，以原材料采购、生食海产品和凉菜制作、餐饮具清洗消毒保洁等为重点环节，深入开展餐饮服务食品安全专项整治，认真排查餐饮服务食品安全风险。
　　要认真排查和治理带有行业共性的食品安全隐患和“潜规则”问题，主动防范区域性、系统性风险，严厉打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂等各类违法行为。凡是在餐饮服务环节故意添加非食用物质的，一律吊销餐饮服务许可证，一律没收违法所得，一律没收食品原料、相关食品和工具设备，一律及时移送司法机关处理，积极配合司法机关调查取证，确保对犯罪分子刑事责任追究到位。

五、严格落实餐饮服务单位食品安全主体责任
　　各级食品药品监管部门要督促餐饮服务单位依法落实食品安全第一责任人的法律要求，进一步树立依法经营、安全发展、诚信自律的理念，切实依法承担食品安全主体责任。
　　要督促餐饮服务单位建立健全并切实落实岗位责任制，明确企业法定代表人或主要负责人、食品安全主管人员、部门管理人员、从业人员各自的食品安全责任，逐人落实岗位责任。
　　要指导餐饮服务单位根据国家食品安全法律法规，结合自身实际特点，建立健全并严格落实食品采购索证索票、食品留样等各项食品安全管理制度；要推动餐饮服务单位根据有关规定设置食品安全管理机构，加快配备符合要求的专兼职食品安全管理人员，并切实强化食品安全内部管理。
　　要督促餐饮服务单位制定和实施从业人员食品安全知识培训计划，从业人员必须先培训后上岗，并由单位组织定期培训。餐饮服务单位负责人、食品安全管理人员要统一接受培训。
　　要采取有效措施，鼓励餐饮服务单位加大食品安全软硬件投入，不断改善经营条件，建立健全食品安全管理体系，主动采用HACCP管理体系、“五常法”、“六T法”等切实有效的食品安全管理措施，真正做到全要素安全、全过程安全。要指导餐饮服务单位制定食品安全事故处置方案，定期检查食品安全防范措施的落实情况，及时消除食品安全事故隐患。

　　六、全面提高餐饮服务食品安全监管能力
　　国家食品药品监督管理局将制定实施餐饮服务食品安全监管执法装备配备标准。地方各级食品药品监管部门要强化监管队伍的标准化配备，结合本地实际，加快配备现场快速检测设备、现场执法与调查取证设备、通讯设备等，以满足依法履职的需要。要积极应用现代化技术，创新监管执法方式，提高监管工作的科学化、信息化水平。
　　各级食品药品监管部门要认真执行餐饮服务食品安全检验机构能力和技术装备配备标准，不断提升检验能力。要加快各级监管部门检验能力建设，尤其是最急需项目、最薄弱环节和中西部地区以及基层食品安全检验能力建设。要积极配合有关部门，加快餐饮服务食品安全重点品种、领域的标准制修订工作，进一步扩大监测范围、指标和样本量，严格质量控制，完善报送网络，加强数据分析，提高发现餐饮服务食品安全风险隐患的能力。
　　要依托现有电子政务系统和业务系统等资源，加快建设功能完善的餐饮服务食品安全监管信息平台，实现各地区数据互联互通和资源共享，并加强信息汇总、分析整理。与有关部门密切配合，积极推进食品安全追溯体系建设。
　　要健全餐饮服务食品安全事故应急预案，强化应急演练；加强应急队伍建设，强化应急装备和物资储备，提升事故响应、现场处置等餐饮服务食品安全事故应急处置水平。要密切配合科技、宣传等部门，积极开展相关工作，进一步提升餐饮服务食品安全监管队伍的科技支撑能力和科普宣传能力。
　　要建立健全监管执法队伍内部定期培训和不定期培训相结合的培训管理制度，强化法律法规、业务技能、工作作风等方面的教育培训，规范执法程序，提高执法水平。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年8月7日



招标文件的法律约束力及投标保证金的法律性质
——浙江湖州中院判决龙邦装潢公司诉长兴广播电视台合同案


裁判要旨


在招投标过程中，招标文件中有关投标须知、投标人资格要求及合同条件的说明等规定，对招投标双方当事人具有法律约束力，如违反招标文件的规定，应当承担相应的民事责任。投标保证金是一种债权成立阶段的担保，类似于立约定金。


案情


2008年12月，长兴广播电视台委托浙江省建设工程设备招标有限公司（招标代理机构）就长兴县传媒中心室内装饰工程施工进行招标。《投标通知书》上载明：对项目负责人要求拟派施工项目负责人不得有在建工程；投标人在投标截止时间以前按规定向长兴县招投标中心交纳投标保证金50万元。《招标文件》中规定：投标有效期为80天（从投标截止之日算起）；未中标的投标人的投标保证金，自发包人与中标人签订合同后退还投标保证金（无息）；中标人与招标人签订合同协议书后即为招标结束，未中标人自发包人与中标人签订中标合同后7天内，前来办理退还投标保证金等手续；投标人在投标过程中提供虚假资料，并经查证属实，将拒还投标保证金。


2009年1月14日，龙邦装潢股份有限公司（下称龙邦公司）按照长兴广播电视台的要求向长兴县招投标中心交纳投标保证金50万元。2009年1月16日，长兴县招投标中心网上公示招标结果，湖州市建工集团建筑装饰有限公司中标承建长兴县传媒中心室内装饰工程。


另，2009年3月23日，长兴县建设局作出《关于县传媒中心室内装饰工程有关投标单位弄虚作假行为调查处理情况的报告》，龙邦装潢股份有限公司的项目经理赵小明在长兴县传媒中心室内装饰工程招投标活动的投标期间，正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，与其投标时提供的资料不符。2009年8月18日，长兴县监察局对龙邦装潢股份有限公司等五家单位提供的资料存在弄虚作假行为，在长兴县招投标中心网上进行公示，并决定将龙邦装潢股份有限公司等五家投标单位的投标保证金共250万元不予退还，并上缴国库。2009年8月20日，长兴广播电视台向龙邦装潢股份有限公司发出《关于长兴县传媒中心室内装饰工程5家投标单位弄虚作假后对违约金处理意见的函》，通知其投标保证金50万元不予退还，并于当日上缴国库。


龙邦公司向长兴县人民法院起诉，请求判令被告长兴广播电视台返还原告龙邦装潢股份有限公司投标保证金50万元，并赔偿利息损失6.2265万元。


长兴县人民法院经审理认为：招标属于要约邀请，但对招标人仍然具有一定的法律约束力。长兴广播电视台的《招标文件》属于向龙邦公司发出关于长兴县传媒中心室内装饰工程施工的要约邀请，该《招标文件》不违反法律规定，具有法律效力，故对原、被告双方均具有相应的法律约束力。龙邦公司的项目经理赵小明在长兴县传媒中心室内装饰工程招投标活动的投标期间，正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，实际情况和投标时提供的资料不符，属于在投标过程中提供虚假资料，根据《招标文件》规定，长兴广播电视台对龙邦公司投标保证金50万元不予退还，并无不当。


长兴县人民法院判决：驳回原告龙邦装潢股份有限公司的全部诉讼请求。


龙邦公司不服，向湖州市中级人民法院提出上诉,称：《招标文件》系邀约邀请，对龙邦公司没有约束力。一审判决回避对投标保证金性质的认定，故其判决理由和判决结果均难以使人信服。投标保证金的性质是投标人与招标人签订合同的担保，投标保证金罚则的适用主体只能是中标人，而不是所有的投标人。本案系招投标过程中发生的纠纷，龙邦公司不回避在投标过程中有不诚信行为，但不能据此要求承担法律上没有规定的责任。基于诚信原则，招标人和投标人均承担了先合同义务，龙邦公司的瑕疵行为承担的也只能是缔约过失责任，且只能是招标人长兴广播电视台遭受的实际损失为限。因长兴广播电视台至今未能提供因此所遭受损失的事实，故龙邦公司无需承担缔约过失赔偿责任。龙邦公司请求二审法院撤销原判，改判支持其在一审中的诉讼请求。


湖州市中级人民法院经审理认为：龙邦装潢股份有限公司在投标过程中，违反《招标文件》的规定，在投标期间，其项目经理赵小明同时正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，而长兴县传媒中心室内装饰工程《招标公告》和《招标文件》均要求项目经理无在建工程，故龙邦公司提供的资料与实际情况不符，属于投标人在投标过程中提供虚假资料的行为，该行为已经长兴县建设局等相关部门调查属实。鉴于龙邦装潢股份有限公司在投标中提供虚假资料的行为，长兴广播电视台在《招标文件》中的投标须知中也明确约定，如投标人在投标过程中提供虚假资料，并经查证属实的，将拒还投标保证金，故该条款对投标人龙邦装潢股份有限公司具有法律约束力。长兴广播电视台根据投标须知相关条款和长兴县建设局的调查及长兴县监察局等有关部门协调会议纪要规定，对龙邦装潢股份有限公司提交的50万元保证金不予退还上缴国库，并将结果函复龙邦装潢股份有限公司并无不当，其行为并未侵害龙邦公司的权益。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律和实体处理并无不当，但在理由表述部分欠准确，二审予以调整充实，上诉人龙邦装潢股份有限公司的上诉理由不能成立。


湖州中院判决：驳回上诉，维持原判。


本案案号：（2011）湖长商初字第817号；（2012）浙湖商终字第97号


案例编写人：浙江省长兴县人民法院 臧峻月 程笑盈