近几年，农村尤其是城乡结合部房屋大幅增值，受利益驱动等多种因素，“小产权房”引发愈来愈多的各种类型的纠纷，一定程度上影响了社会稳定发展。为此，笔者通过对河南省清丰县人民法院“小产权房”审理情况进行深入调研，分析“小产权房”纠纷的特征、成因，并提出防范对策。

　　根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发，农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设。只有通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对“小产权房”问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”，规定凡是小产权房不允许登记，不受法律保护。

　　这势必会引起小产权房纠纷的增加，人民法院应当积极采取措施、统一司法尺度、有效予以应对。小产权房到底是否合法、是否能够购买或转让等这一系列问号，不断在老百姓脑海中出现，如何消除错误认识，确立正确的认识，首先就要明确什么是小产权房，所谓小产权房，就是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”，多发生于城乡结合部地带，它并不真正构成严格法律意义上的产权。因为小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备普通商品房的法律性质，其并不是商品房。所以，法律法规对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，人民法院也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及小产权房的案件，购房人的权益很难得到维护，风险相当大。

　　 一、案件纠纷特征

　　（一）从受理案件数来看，2009年清丰法院受理由各类房屋纠纷案件72件；2010年受理86件；2011年共受理此类案件128件。“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈。据统计表明，“小产权房”引发的纠纷持续呈上升态势。

　　（二）从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件446件，其中房屋买卖合同纠纷40件，占9%；房屋拆迁纠纷205件，占46%；建设工程施工合同纠纷173件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷17件，占3.8%；其他11件，占12.7%。

　　（三）从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。

　　二、问题的成因

　　（一）高房价刺激小产权房需求市场的形成。从上个世纪90年代就有城里人到农村购买小产权房的现象，那时城里的商品房价格没有达到现在的“寸土寸金”的程度。村集体也只是在试探性地出卖一些集体土地而从中取得一点利益。随着城市商品房的价格一路攀升，房地产开发商笑了，急需住房而又望房兴叹的低收入者愁了。大部分人开始沦为“房奴”，安居乐业的梦想成了他们的奢望。而那些近乎垄断性的房地产开发企业在“房奴”们血汗的滋润下如雨后春笋般茁壮成长起来。但小产权房的出现使房奴又重新看到了希望，一个个房奴翻身作了房主人，小产权房的需求市场也就由此产生并急剧扩大。

　　（二）小产权房的出现也让村集体的经济欲望急剧膨胀。首先，一些村镇在大产权房价格飙升，利润翻倍的背景下，也开始迅速把土地变现，这也让小产权房有了立足之地。开发商在开发小产权房的过程中，会拿出来一部分利润与村镇共享，村镇在巨大利润引诱之下，不惜出让土地，以牺牲长远利益来换取眼前的经济利益，一方面说明农民对土地的认识存在误区，另一方面也说明我国目前农民收入仍然较低，因此要改变这一现状，一要提高农民的法律意识，要把保护耕地的意识不断传送给广大农民；二要增加农民的收入，这样农民不会再因为眼前的经济利益而牺牲长远的利益。其次，通过调查发现越是靠近城市边缘的农村，出让土地的现象越严重。这些靠近城市的村庄纷纷开发小产权，还隐藏着另一个秘密，那就是城市的发展过程中，一定会占用农田，如果村里不开发小产权房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利润将被地方政府拿走，这样集体组织的农民所获得的补偿甚少，这样相当一部分农民就同意以小产权方式提前将自己的土地先行开发，从而获得相对较多的利益。城市的高房价造就了小产权房的巨大市场需求，而村级组织也有着强烈的卖地冲动，在此情况下，一些不正规的开发商开始迅速介入，一栋栋小产权房也就应运而生。

　　（三）监管不利，大量的违规违法用地没有受到应有的处理。当小产权房在个别地方出现问题时，有关部门没有引起足够的重视，对这些问题睁一只眼闭一只眼，这就造成了有法不依，执法不严，违法不究，姑息迁就，这些严重的负面影响就带来了目前的“谁都敢干，法不责众”的情况，影响了法律的严肃性和权威性，造成了法律的虚置。

　　 三、防范“小产权房”纠纷对策建议

　　我国现行法规政策评价“小产权”房，不受法律保护。但“小产权”房已成为目前的社会问题，处理不好，必将激化矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。因此妥善处理现有的“小产权”房，本人认为要兼顾国家利益和集体、农民、购房者的各方利益。

　　（一）从源头切除隐患。“小产权房”的核心问题在于土地问题，只有妥善解决土地规划和土地处置问题，“小产权房”问题才能得到彻底化解。2011年年底国土资源部下发《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》，明确表示“小产权房”不得登记和发证。虽然国土资源部对“小产权房”态度一直很坚决，但并没有挡住一座座小产权楼房拔地而起。因此，必须从源头切除隐患。只要发现“小产权房”破土动工就勒令停建；只要发现“小产权房”公然出售就勒令停售。该拆除的不等卖出就强制拆除。此外，还必须彻底改变城乡二元结构规划制度，促进城乡一体化规划建设，从根本上实现城乡统筹协调发展。

　　（二）要稳控房价。小产权房的出现就是高房价的并发症。近年来，国家出台了很多房地产宏观调控措施，但这些措施没有达到稳定房价的目的，相反房价仍然不断攀升，此时小产权房的出现恰恰满足了大量中低收入者的需要。“从这个意义上说，如果不解决房价疯涨的根本问题，即使堵住了小产权房这个口子，将来一定有类似问题出现。”因此不能把关系人民生活的最基本的生活资料拿到市场上成为赢取暴利的工具，国家应进一步出台相应的规定，授权有关部门根据当地的情况对本地的房地产市场进行规范，进一步稳定房价，使房价的涨幅控制在人民群众可以接受的范围之内。

　　（三）要严格管理二手房市场。房价的节节攀升滋生了一批“炒房族”，他们的目的只有一个——赚钱。房价上涨一方面与地根紧缩有关，另一方面是因为房地产企业为了追求更大的利益以及炒房族的借势哄抬房价。抑制开发商的不法炒作，对二手房的转让收取较高的税额对控制“蒸蒸日上”的房价可以起到釜底抽薪的效果，小产权房的发展也会日趋走上回归路线。

　　（四）改善住房社会保障。调整住房供应结构，增加社会保障性住房比例，改变我国经济适用房不经济，廉租房僧多粥少的供应现状。　　　

　　（五）要严格限制人均住宅使用面积，控制豪华别墅的建设，不能让商品房的购买变成有钱人的“圈地运动”而使中产阶级家庭连最起码的安居梦想都变成奢望，这样会加剧老百姓心中的仇富情绪，给社会增加不和谐因素。

　　（六）加大耕地保护力度。土地对于中国农民而言除了生存权以外，还承载着发展和社会保障等方面功能。因此，对于破坏耕地修建“小产权房”的违法行为要坚决禁止。对于已经滥占耕地修建房屋的，如果能退耕的坚决退耕，不能退耕的补缴所有税费的基础上严厉处罚。不符合土地规划的“小产权房”要认定为违章建筑，并坚决予以拆除。违法批准建设“小产权房”或违法开工建设“小产权房”的，依法严厉追究相关人员的刑事责任。

　　（七）尊重事实并区别对待。一是农村住宅如出卖给本集体经济组织内部成员，经本集体同意，且买受人符合宅基地使用权分配条件的，因民事行为不违反法律、法规和强制性规定，该买卖有效。二是农村住宅如出卖给本集体经济组织外居民的，因行为违反国家法律禁止性规定，买卖行为无效。三是农村居民与本集体经济组织成员以外居民出资在其宅基地上联合开发建房的，联合建房人不能成为房屋共有人，但对与其合作农村的居民享有债权，买卖无效。四是在婚姻关系存续期间，一方或共同投资在宅基地上建设农村住宅的，即使一方为城镇居民或户籍未迁入的其他农村居民，除双方另有约定外，修建住宅应为夫妻共同财产。五是城镇居民或非集体经济组织成员，因遗产继承可取得农村住宅所有权。六是关于农村住宅赠与合同的效力，受赠主体如果符合前面所述农村住宅买受人的限制条件，赠与合同有效。七是农村集体经济组织在符合规划情况下，在集体建设用地上建设住宅用于安置集体经济组织成员，购房指标如果在符合受让条件的内部成员之间转让的，买卖有效。

　　房屋是最重要的生产要素、生活资料与融资工具，也是物权保护的最重要对象，尤其在中国特定的文化背景下，居有定所更是每个人的生活目标之一，如何解决小产权房的问题将关系到百姓是否能够安居乐业，因此我们要齐心协力共同解决小产权房问题，从而为构建和谐社会贡献力量。

（作者单位：河南省清丰县人民法院）
内蒙古自治区人大常委会


包头市义务教育条例
内蒙古自治区人大常委会


（1995年9月15日内蒙古自治区包头市第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1996年1月26日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）


第一条 为加快基础教育的发展，积极推进普及九年义务教育，根据《中华人民共和国义务教育法》、《内蒙古自治区实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 实施义务教育必须全面贯彻执行国家的教育方针，面向全体学生，全面提高教育质量，做到教育为社会主义现代化建设服务，教育与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。
第三条 义务教育在市人民政府领导下，实行分级管理、分级负责。市区、矿区由区人民政府负责领导和管理；农牧区由旗县（区）人民政府负责领导和管理，并落实到苏木乡（镇）。
市人民政府负责义务教育的统筹和指导；旗县（区）人民政府负责义务教育的组织实施、经费统筹和对教育工作的指导；苏木乡（镇）人民政府负责落实义务教育的具体工作。
企事业组织、社会团体和公民个人办学，应当接受当地人民政府的管理、指导和监督。
第四条 各级教育行政部门在同级人民政府的领导下，主管本行政区域内的义务教育工作。
其他各有关部门按《内蒙古自治区各级人民政府有关部门实施义务教育工作职责暂行规定》，各司其职，各负其责。
第五条 本市实施九年义务教育的基本学制为“五四”制，即初等教育五年，初级中等教育四年。
农牧区条件不具备的地方，可逐年向“五四”制过渡。
第六条 凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。不具备条件的地方，经批准可以推迟到七周岁入学。
盲、聋哑、弱智的儿童、少年入学年龄可以推迟至九周岁。
第七条 各级人民政府、社会组织、学校和家庭要认真履行自己的义务，保证适龄儿童、少年入学，制止学生辍学。
第八条 义务教育免收学费，有条件的地区或企业可以免收杂费；对盲、聋哑、弱智学生免收杂费；对农牧区的独生女可以减免杂费。
收取杂费要严格执行自治区规定的标准。
第九条 严格借读生范围和借读生审批制度，加强借读生学籍管理，保障借读生在借读期间接受义务教育的平等权利。借读生应当按自治区规定的标准交纳借读费。
第十条 优先重点发展民族教育，设立民族教育专款。保证民族学校学生人均公用经费高于全市中小学生人均公用经费。办好以寄宿制为主、助学金为主的公办民族学校。
加强民族学校师资队伍建设，切实办好蒙语授课校、班，不断提高民族教育水平。
第十一条 扶持和发展特殊教育事业，办好特殊教育学校。每个旗县（区）都应当举办特教班，并大力开展随班就读。人口超过30万的旗县（区）应当举办一所特殊教育学校。逐步提高盲、聋哑、弱智儿童、少年的义务教育普及程度。
第十二条 学校要遵循教育规律，重视教育科研，积极开展教学内容和教学方法的改革，加强常规管理，加强和改进德育工作。
学校必须执行国家规定的课程方案，选用经国家教委和自治区教委审定的教学用书。适当补充本市历史、地理等乡土教材。
第十三条 学校及其他教育机构要重视安全教育，加强对寄宿生的生活管理和安全管理，不得组织危及师生安全的活动。
第十四条 积极推进学校标准化建设，办好示范学校和实验学校。
推广运用现代化教学手段，各旗县（区）应当逐步设置教育电视台（收转台）或电视教育频道，使苏木乡（镇）中学、中心小学和民族学校能直接收看教育电视节目。
第十五条 各级人民政府、举办义务教育学校的组织和个人必须按照本市义务教育规划，确保按时实现普及九年义务教育的目标。已经实现普及九年义务教育的地区，应当继续巩固普及成果，提高普及水平。
第十六条 各级人民政府应当根据城乡人口居住变化情况，合理调整学校布局，将义务教育学校纳入城市总体建设和乡村建设规划。在市区新建住宅小区和城区改造时，应当按标准同步规划和建设学校；一时难以同步建设的要留足教育用地，任何单位和个人不得侵占。校舍的设计、验
收应当有教育行政部门参与。
农牧区中小学危房改造和校舍新建、扩建工作由苏木乡（镇）政府负责。在人口居住分散的地区，应当举办相对集中的寄宿制学校。
第十七条 鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家规定的办学条件，依法举办实施义务教育的各类学校。办学经费由举办者负责筹措，也可以实行“民办公助”、“公办民助”等形式。
企业应当办好所属中小学。
学校的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册、撤销等手续。
第十八条 各机关、部队、企事业组织及其他社会组织和个人，应当为实施义务教育创造良好的社会环境，支持学校建设，为学生社会实践活动提供方便；各类文化、体育场馆应当对学生活动给予优惠。
第十九条 建立以各级财政拨款为主、其他渠道筹措为辅的义务教育经费体制。各级人民政府在安排财政预算时，应当优先保证教育需求，实行教育经费预算单列。必须做到用于义务教育的财政拨款的增长比例，高于本级财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费
用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
各级人民政府应当设立助学金，帮助贫困学生就学。民族学校学生的助学金应当逐步增加。
市和旗县（区）人民政府应当设立对边远、贫困地区和特困办学企业实施义务教育的专项资金。
旗县（区）人民政府可以决定或者批准苏木乡（镇）人民政府本着自愿、量力的原则，在本行政区域内开展社会捐资集资，用于义务教育学校的危房改造、修缮、新建校舍以及教学基本条件的改善。
鼓励社会组织和各界人士捐资助学。鼓励运用金融、信贷手段支持义务教育事业。
第二十条 税务机关依法足额按时征收教育费附加和地方教育附加费，交由教育行政部门统筹管理，主要用于义务教育。农牧区苏木乡（镇）统筹费中的教育费附加，由苏木乡（镇）人民政府按农牧民上年纯收入的1·5％至2％组织征收，实行县（或者乡）管乡用，主要用于补充学
校公用经费。教育费附加和地方教育附加费不得减免，不得挪用，不得抵顶政府财政对教育的拨款。
教育经费的使用，由财政审计部门负责监督。
第二十一条 各级人民政府应当安排发展特殊教育所需经费，并从教育费附加的3％、民政部门的社会救济款、社会福利有奖募捐委员会和残疾人福利基金会的募捐基金中各提取一定比例，设立特殊教育专项补助费，用于扶持和发展特殊教育事业。
第二十二条 鼓励和扶持学校开展勤工俭学，兴办校办产业，其收入主要用于改善办学条件。
第二十三条 加快师资培训步伐，初中和小学学历合格教师的比例，逐步达到85％和98％以上。小学教师中师范学历人数达到70％以上。逐步提高初中教师本科学历和小学教师专科学历人数的比例。
教师应当完成规定学时的继续教育，实行教师资格制度。
选拔好校长，提高校长素质和管理水平，实行校长持证上岗制度。
第二十四条 保证《中华人民共和国教师法》所规定的教师各项待遇的实现，按月兑现教师工资，不得拖欠；逐步提高偏远地区和从事特殊教育教师的津贴；把教职工住宅建设纳入政府计划，采取优先优惠政策，逐步使教职工家庭人均住房面积高于当地居民的平均水平。
第二十五条 教师要忠于人民的教育事业，履行法律规定的义务，遵守职业道德，以身作则，为人师表，不断提高政治思想觉悟和教育教学业务水平。
教职员不得对学生实施体罚、变相体罚或其他侮辱人格尊严的行为；对学习有困难、身体有残疾、品行有缺点、甚至有违法行为的学生，应当给予教育帮助，不得歧视。
第二十六条 各级人民政府应当实行义务教育目标责任制，把义务教育目标完成情况作为考核领导干部政绩的重要内容。
建立义务教育工作定期汇报和例会制度，每年向上级人民政府和同级人民代表大会或其常务委员会专题报告义务教育进展和经费收支情况。
第二十七条 建立义务教育检查、监督、奖励制度。市人民政府每年对旗县（区）人民政府实施义务教育情况进行检查、评估和奖励；旗县（区）人民政府对本地区实施义务教育的单位和苏木乡（镇）进行监督、指导和检查，并对作出贡献的单位、学校、社会团体、部队、居（村）民
组织和公民个人给予表彰奖励。
定期表彰奖励教育教学、教育科研成绩突出的先进集体和个人，对有特殊贡献的给予重奖。
第二十八条 未经批准不按时送其子女或者其他被监护人就学的，市区、矿区由区人民政府，农牧区由苏木乡（镇）人民政府对适龄儿童少年的父母或者其他监护人进行批评教育，责令改正，并可以处以3000元以下罚款。
对招用童工的组织和个人，按有关法律规定进行处罚。
第二十九条 对不按预算核拨教育经费，挪用克扣教育经费，向学校乱摊派，向学生乱收费的，按照有关规定给予主要负责人或者直接责任人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 对扰乱学校秩序，侵占或者破坏校舍及学校财产，侵犯教师、学生合法权益，利用宗教、迷信妨碍教育教学活动的，按《中华人民共和国治安管理处罚条例》及其他有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 本条例由市人民政府负责解释。
第三十二条 本条例自公布之日起施行。



1996年1月26日