山东省泰安市人民政府


泰安市信访事项复查复核办法

泰政发〔2010〕146号


《泰安市信访事项复查复核办法》已经市政府批准，现予公布，自2010年9月1日起施行。


市　 长


二○一○年七月十九日


泰安市信访事项复查复核办法

第一章 总 则

　　第一条 为规范行政机关信访事项复查、复核工作，保护信访人的合法权益，维护正常的信访秩序，根据《信访条例》、《山东省信访事项复查复核办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称复查，是指信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向原办理机关的上一级行政机关请求复查，由收到复查请求的行政机关作出复查意见的活动。
　 本办法所称复核，是指信访人对复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核，由收到复核请求的行政机关作出复核意见的活动。
　 第三条 市政府及其工作部门、县（市、区）人民政府是复查复核机关，其负责复查、复核工作的机构（以下简称复查复核机构）具体办理复查、复核事项，履行下列职责：
　　　 （一）具体承办复查、复核申请和申诉的受理工作；
　　（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件、资料以及举行听证会；
　　（三）审查原处理、复查意见和下一级复查机关不予受理决定是否合法与适当，拟订复查、复核意见和对申请人申诉的决定或告知；
　　（四）按照职责权限，督促复查申请的受理和复查、复核意见的履行；
　　（五）办理复查、复核事项统计和备案审查事项；
　　（六）研究复查、复核工作中发现的问题，及时向有关机关提出完善政策或者改进工作的建议；
　　（七）对违反《信访条例》、《山东省信访事项复查复核办法》和本办法的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
　　（八）指导、监督和检查下级复查复核机构的工作；
　　（九）办理上级复查复核机关交办的复查、复核等相关事宜；
　　（十）法律、法规、规章规定的其他职责。
　　第四条　 复查复核机构应当依照有关规定配备、充实具有法律等相关专业知识的复查、复核专职工作人员，保证其工作能力与工作任务和形势发展相适应。市政府工作部门要指定有关科室或者明确专门人员负责信访事项复查复核工作。
第五条　 复查复核机构及其工作人员从事复查、复核活动，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。
　　信访复查复核事项的经办人员与信访人、信访事项有利害关系或者其他关系，可能影响公正办理的，应当回避。
　　
第二章 申 请

第六条 信访人对行政机关作出的信访事项处理、复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内，向原办理、复查行政机关的上一级行政机关提出复查、复核申请。
因不可抗力或者其他正当理由耽误申请期限的，申请期限自障碍消除之日起连续计算。
第七条　依照本办法的规定申请复查、复核的信访人是申请人，原办理、复查机关是被申请人；与信访事项有利害关系的其他公民、法人或者组织，可以作为第三人参加复查、复核。
　　多人提出同一复查、复核申请的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
　　申请人、第三人可以委托代理人代为参加信访复查、复核。
　　第八条　申请复查、复核应当符合下列条件：
　　（一）申请人必须是不服处理、复查意见的信访人；
　　（二）有具体的复查、复核请求和事实依据；
　　（三）属于信访复查、复核的范围，并且无法通过行政复议、诉讼、仲裁等法定途径解决；
　　（四）在法定申请期限内提出。
第九条　申请人采用书面方式申请复查、复核，应当在复查、复核申请书中载明下列事项：
　　　　 （一）申请人的基本情况（姓名、性别、出生年月、有效证件名称及号码、联系地址、联系电话、邮政编码等）和被申请人的名称；
　　（二）复查、复核请求；
　　（三）主要事实和理由；
　　（四）收到信访事项处理、复查意见书的日期；
　　（五）申请人的签名或者盖章；
　　（六）申请的日期。
　　复查、复核申请书可以采取当面递交、邮寄或者传真等形式提出。有条件的复查复核机构可以接受以电子邮件形式提出的复查、复核申请。
申请人在提交复查、复核申请书时，同时应当提供申请人的身份证明、信访事项处理意见书和复查意见书原件、相关证据材料以及其他需由申请人提供的材料。
第十条　申请人书面申请复查、复核有困难的，可以口头申请，复查复核机构应当依照本办法第九条规定的事项，当场制作复查、复核申请笔录，并由申请人签字或者盖章确认。
第十一条　申请人应当按照下列规定，向有关行政机关提出复查、复核申请：
　　（一）被申请人是人民政府的，应向其上一级人民政府提出；
　　（二）被申请人是县级以上人民政府工作部门的，由申请人选择，可以向其上一级主管部门提出，也可以向该部门的本级人民政府提出；被申请人是实行垂直领导的行政机关的，应向其上一级主管部门提出；
　　（三）被申请人是两个以上行政机关的，应向其共同的上一级行政机关提出。
第十二条　信访人对行政机关的处理、复查意见不服，仍然以同一事实和理由重复或者越级信访的，各级行政机关的信访工作机构不予受理，并书面告知信访人向有权复查、复核的机关提出。
　　信访人对行政机关作出的不予受理决定不服的，可以按照本办法第十四条的规定办理。

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第三章 受 理

第十三条　复查复核机关收到复查、复核申请，应当予以登记，并在3日内分别按下列方式处理：
　　（一）对符合法定受理条件，并属于本机关职责范围的，应当受理，并书面通知申请人，同时向被申请人送达提出答复通知书和申请书或者申请笔录副本；
　　（二）对符合法定受理条件，但不属于本机关职责范围的，应当书面告知申请人向有权复查、复核的机关提出；
　　（三）对不符合法定受理条件的，不予受理，并书面告知申请人不予受理的理由，同时通知有关机关做好相关工作；
　　（四）复查、复核申请书缺少本办法第九条所列内容的，通知申请人在指定期限（最长不超过10日）内补正；申请人无正当理由未补正的，视为放弃申请。补正申请材料所用时间不计入复查、复核期限。
　　第十四条　申请人对复查复核机关不予受理决定不服的，可以向其上一级行政机关申诉，上一级行政机关应当分别作出以下处理：
　　（一）复查复核机关不予受理的理由不成立的，责令其限期受理；
　　（二）复查、复核申请不符合本办法规定受理条件的，书面告知申请人。
申请人对复查复核机关按照本办法第十三条第(二)项规定作出的书面告知不服的，参照前款规定办理。

第四章 举证和调查

　　第十五条　被申请人对作出信访事项处理、复查意见的证据、依据等负有举证责任。
　　被申请人应当自收到提出答复通知书之日起5日内，提出书面答复，并提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料。
　 第十六条　复查复核机构办理复查、复核事项，应当通过召开座谈会等各种形式，听取申请人陈述事实和理由，并要求被申请人、第三人或者有关组织和人员说明情况；必要时可以到现场调查取证。
　　第十七条　复查、复核人员现场调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。
　　现场调查取证时，复查、复核人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合复查、复核人员的工作，不得拒绝或者阻挠。
第十八条 申请人、被申请人和第三人向复查复核机构提供书证的，应当提供原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片等。
第十九条　对重大、复杂、疑难的复查、复核事项，申请人要求听证或者复查复核机构认为必要时，可以采取听证的方式办理，有关组织和人员应当予以协助、配合。听证程序按照规定执行。
　　
第五章 审理和决定

　 第二十条　市、县（市、区）人民政府受理的业务性或专业性较强的复查、复核事项，可以指定本级人民政府有关部门在规定的时间内提出初步处理意见。
　　第二十一条　复查、复核意见作出前，申请人要求撤回复查、复核申请的，经说明理由，并经复查复核机构同意，可以撤回，复查、复核终止；申请人撤回申请的，不得再以同一事实和理由提出申请，但是申请人能够证明撤回申请违背其真实意思表示的除外。
　　复查、复核意见作出前，被申请人主动撤销违法或者明显不当的信访事项处理、复查意见，申请人不同意的，不得撤销。
　　复查、复核意见作出前，申请人与被申请人、第三人或者其他组织达成和解的，复查、复核终止。
　　第二十二条　复查复核机构经过审查，提出处理意见，报复查复核机关批准后，按照下列规定作出决定，并书面答复申请人：
　　（一）原处理、复查意见认定事实清楚、适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。
　　（二）原处理、复查意见有下列情形之一的，决定变更或者撤销：
　　1.主要事实不清的；
　　2.适用依据错误的；
　　3.违反法定程序的；
　　4.超越或者滥用职权的；
　　5.明显不当的。
　　（三）被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复，提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。 （四）申请人在复查、复核申请中提出的新信访事项，应当告知其向依法有权处理的行政机关提出。
　　第二十三条 信访事项的处理、复查、复核工作要在全国信访信息系统中进行流转。办理、复查机关未及时在全国信访信息系统内录入处理、复查意见的，有关复查复核机构应当通知其补录。在规定时限内没有补录的，视为没有作出处理、复查意见，有关复查复核机构应当责令作出处理、复查意见的机关重新处理。
　　第二十四条 复查复核机关作出复查、复核决定，应当制作复查、复核意见，并加盖复查、复核专用章。
第二十五条　责令被申请人或者有关行政机关对信访事项重新处理的，被申请人或者有关行政机关不得以同一事实和理由作出与原处理意见内容相同或者基本相同的意见。
　　申请人对重新作出的处理、复查意见不服的，可以依法申请复查、复核。
　　
第六章 送达和履行

第二十六条　复查复核机构应当自复查、复核意见作出之日起5日内将复查、复核意见书送达申请人和被申请人。　向当事人送达有关文书一般直接送达，当事人拒绝签收的，可以留置送达，采用直接送达或留置送达确有困难的，可以采用邮寄等法定方式送达。
第二十七条　复查复核机构对本机关已经生效的复查、复核意见，发现确有错误的，应当提请复查复核机关撤销原复查、复核意见，依法重新作出复查、复核意见。
　　第二十八条　被申请人（含有关义务组织，下同）应当履行复查复核机关作出的复查、复核意见。
　　责令被申请人对信访事项依法重新处理的，被申请人应当自收到复查、复核意见书之日起60日内作出处理意见，并按期答复信访人。法律、法规、规章及上级政策对作出信访事项处理意见的期限另有规定的，依照其规定。
第二十九条　被申请人不履行或者无正当理由拖延履行信访复查、复核意见的，申请人可以向复查复核机构申诉；复查复核机构应当提请复查复核机关向被申请人发出《责令限期履行通知书》；被申请人应当按照《责令限期履行通知书》的要求履行信访复查、复核意见，并将履行情况在规定期限内报告市、县（市、区）人民政府。
　　
第七章 备案和监督

　　第三十条 建立信访事项处理、复查备案制度。行政机关应当在作出处理、复查意见之日起30日内，将作出的处理、复查意见及有关证据、依据材料报送上一级行政机关备案。 第三十一条 市政府复查复核机构应当对下级复查复核机构工作情况进行监督检查，发现有信访事项处理、复查不当行为的，应当责令其改正。
　　第三十二条　行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关责令限期改正，并给予通报批评；拒不改正或者造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任： （一）对属于其职责范围的复查、复核申请不予受理或者未在规定期限内书面告知申请人是否受理的；
　　（二）推诿、拖延或者未在法定期限内办结复查、复核事项的；
　　（三）处理、复查、复核意见被上级撤销后拒不改正的；　（四）拒不执行复查、复核意见的；
　　（五）未按规定提交本级人民政府委托复查、复核事项初步处理意见的；
　　（六）未按规定报送应当备案的处理、复查意见的；
　　（七）在复查、复核工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
　　第三十三条　信访人对信访终结意见不服，仍然以同一事实和理由重复或者越级信访的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻和批评教育；违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。
　　
第八章 附 则

　　第三十四条　复查复核机构办理复查、复核事项，不得收取任何费用。
第三十五条 本办法所称行政机关是指市、县（市、区）人民政府和市、县（市、区）人民政府工作部门、派出机关。政府直属单位和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以参照本办法对行政机关的规定从事复查、复核活动。
第三十六条 本办法关于“3日”、“5日”的规定是指工作日，不含节假日；所称的“以内”，包括本数。
　　第三十七条　本办法自2010年9月1日起施行。


行政执法监督工作存在的问题和对策

卜凡涛


一、概述
行政执法监督有广义和狭义两种含义。广义上的行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。是一个包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。狭义上的行政执法监督是行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法的层级监督。本文在狭义上探讨行政执法监督的有关问题，即政府内部的行政执法监督。
随着我国“依法行政”、“建设法治政府”时代的到来，政府法制工作也得到了更多的重视，在行政决策，法律事务的处理处理等方面发挥了重要的作用。行政执法监督是政府法制工作的重要职权之一。主要通过行使通知限期改正权、提请同级政府处理决定权、与政府工作部门协调沟通权等权力来发现和纠正执法中存在的问题，从而达到监督的目的。政府法制工作机构的执法监督是一种内部监督，与行政诉讼等监督方式相比，在监督方式上可以更加灵活，沟通上也较为方便，一方面减少了行政机关的纠错成本，另一方面，这种内部监督更加注重从执法队伍建设等基本层面进行监督，更加有利于行政机关从根本上解决行政执法中存在的问题，而且通过在作出具体行政行为之前提供一些执法意见，降低了违法行政的几率，从而很大程度上减少了行政机关因其他监督可能成为被告的不利地位，将违法行政带来的负面影响降到最低限度。但是，行政执法监督还存在着很多与自身职权不相适应的制约因素，如何正确这些因素，并找出切实可行的对策，对于更好地发挥执法监督功能具有重要的意义。
二、存在问题
一是监督力量较为薄弱，不利于我国依法行政目标的实现。改革开放之前，特别是十年内乱时期，“法律虚无主义”盛行，我国政府法制机构基本上处于瘫痪或者空白的状态。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政治体制改革也不断深化。政府法制工作正是在这种大的经济、政治变革环境下得以恢复、重建并正常运转起来。但是，由于我国法治理念的缺失，特别是在政府行政领域，认为行政就是管理，“政府不能为非”的思想还占据着统治地位，这就造成了对政府法制机构建设重视不够，存在着机构过于简单，人员配备不齐全的情况。有些地方没有设置专门的政府法制机构，法制工作由相关部门作为一项“兼职”来对待。有些政府法制机构人员、设备配置较为薄弱、办公经费不足。没有足够的人力物力来完成对政府行政的监督职能。监督职权得不到有效的行使和落实。
二是行政执法监督理论上的缺失。在行政法学关于行政监督法律关系的论述之中，几乎没有涉及到政府法制机构的行政执法监督职能。我国行政法理论对于行政监督的论述，包括国家立法机关、司法机关以及专门的监督机关（监察、审计等）以及社会力量对政府行政活动的监督。而对于政府法制机构这一重要的政府内部监督力量，却论之甚少。理论上的缺失使得这一内部监督的存在和重要性容易被忽略。而在立法层面，我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《宪法》作为依据，监察部门有《监察法》，司法机关有《行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，尽管各地大都有法律文件规范行政执法监督行为，但是，就我国行政执法监督对依法行政工作的重要性而言，制定一部统一的政府行政执法监督法，更有助于我国依法行政工作的开展。
三是监督制度设计不完善，与我国行政执法现状不协调。
第一，监督制约机制过于薄弱。我国的行政执法监督工作主要由以下几个制度来实现：行政执法证件管理制度、规范性文件备案制度、执法情况通报制度、重大处罚案件报备制度、案卷评查制度以及对政府各部门法制工作的检查制度。首先，这些制度在运行中，没有相应的反馈机制，行政机关对监督机构的处理意见采纳执行等后续行为往往陷于监督空白。其次，有些监督结果没有纳入行政机关工作考核体系之中，这样一来，工作好坏，制度落实的优劣情况就不能反映到行政机关的整体工作之中，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视，不利于行政执法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于内容。例如执法通报制度，每个季度一报，其数字完全由各相关单位报送，而且对其报送的数字并不要求有相关的案卷资料予以佐证，这样就很难避免有些部门错报、漏报甚至是编造一些数字来应付，这项制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得监督变成了统计，起不到真正的监督作用。
第三，监督配套机制不够健全。监督内容规定过于简单，没有建立起相应的配套措施。例如对拒绝或者拖延履行法定职责行为，只是规定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提请同级人民政府作出处理决定。但是没有具体的制度来规定如何获得此类行为，如何认定此类行为，改正的期限以及改正后是否需要反馈给监督机构等内容。
三、完善行政执法监督制度的对策
一是更加重视行政执法监督工作，加强行政执法监督队伍建设，夯实执法监督工作的物质、人力等资源基础。进一步规范、加强行政执法监督岗位建设，增加岗位工作人员数量，加大建设中的人力物力投入，把行政执法监督建设成与其他监督方式力量平衡发展的重要监督方式。
二是加强行政执法监督理论和立法建设。以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系，弥补我国行政法对执法监督研究缺位的不足，可以从行政执法监督法律关系着手，定位监督方与被监督方的权力义务关系。结合各地行政执法实际，统筹兼顾，尽快制定统一的执法监督法律文件，以使得该监督方式有更加具体明确的法律支持，避免监督无据、监督随意、监督不力的情况，从而促进执法监督工作的开展。
三是进一步完善监督制约机制，建立一套与行政执法状况相适应的监督制度。我国的执法监督还存在着表面化、制约机制不健全等情况，不能解决困扰行政执法的一些问题。因此，建立起一套措施得力、监督有效的制度势在必行。笔者以为。可以从以下几个方面着手建设。首先建立一套行政执法动态信息收集制度。通过实地调查、电视广播、群众反映等方式，对涉及行政执法的相关信息进行分析、判断、筛选，从而将这些信息与相关行政机关的职权相联系，从而提出执法建议，建议相关执法部门开展有的放矢的重点执法活动。例如，监督机构在接受群众对某些执法部门不作为的举报，调查核实之后，就可以督促有关职权部门开展行政执法活动。第二、强化制约机制。监督需要有相应的制约机制，我国政府执法监督的制约机制过于薄弱，不利于行政机关自我纠错。针对这种情况，应该建立起一套权责统一的监督制约机制，一是建立对监督机构的处理意见采纳反馈制度。有关行政机关要重视监督机构的建议，并将处理意见采纳与否等相关情况反馈给监督机构。二是建立监督结果与工作考核挂钩制度。要把执法监督作为各部门工作考核的一项重要内容，直接与单位政绩挂钩。
结语
总之，我国的行政执法监督制度作为政府法制工作的一项重要制度，在推动行政执法部门自我纠错，提高依法行政能力，打造“法治政府”实现“依法行政”的目标等方面发挥着重要的作用。但是，不可否认，我国的行政执法监督机制受传统思想、经济发展、民风民俗等诸多方面的影响，还存在着这样那样的问题，只有加大监督机构自身建设，完善执法监督理论体系，加大监督制约机制，这一制度才会更加完善，从而发挥出更大的监督作用。