夫妻侵权责任探微
姜虹*
内容提要
婚姻使两个具有独立人格的异性民事主体组成一个具有特定身份关系的共同体，双方当事人独立的民事主体的地位是夫妻关系存续前提。不履行法定义务，侵害夫或妻合法权利，必然导致侵权行为的发生。在法制日益健全、人们维权意识不断增强的今天，建立夫妻之间侵权责任体系的社会基础形成，该体系的建立是婚姻关系民法属性的直接反映，又是保护婚姻当事人合法权益的需要。该体系在运用民法的一般原理处理共同体内部平等主体之间的侵权纠纷的同时，又要考虑到夫妻之间特殊的亲情关系与伦理性调整的特点，努力将法律调整的强制性与民事调整的任意性以及道德调整的广泛性有机结合，为建立文明、稳定、和睦的婚姻家庭关系服务。
关键词
婚姻 夫妻间的权利义务 侵权责任
夫妻关系如何调整，各国法律均依本国的政治经济和民族传统不同而各具特色。中国自古就由“家国一体”的立法指导思想，为适应专制主义集权的需要，为体现统治者的谋略和睿智，多采取屈法入礼的治国方略，不仅“夫为妻纲”、“亲亲得相首匿”，而且在司法实践中，长期受着“法不入家门”观念的影响。新中国成立后颁布的第一部《婚姻法》，废除了封建的婚姻家庭制度，在社会主义改造和社会主义建设的过程中，逐步社会主义的婚姻家庭制度确立起来。1980年《婚姻法》对1950年《婚姻法》进行了必要的修订，但它没有脱离1950年《婚姻法》的框架，有关婚姻关系内部的调整基本延续过去的做法：只对夫妻关系的调整做出原则性的规定， 而没有在法律上明确夫妻的特定身份权利，也没有涉及因夫妻这一特殊身份关系所产生的特殊权利义务，法律更多的是关心夫妻与外部世界交往可能产生的纠纷，而没有基于夫对妻、妻对夫的个体身份权利的进行规范和保护，无论夫妻间的人身权益还是财产权益，都没有明确的细目规定与之配套，造成婚姻关系存续期内夫或妻的某些权利在司法实践中难于保护或落实。修订后的《婚姻法》，增设了无效婚姻制、完善了夫妻财产制、设立了离婚损害赔偿制，加之在市场经济条件下，人们主体意识和维权意识日益强化，司法实践中不断出现夫妻之间侵权问题，法学界就如何运用法律武器维护婚姻关系当事人的合法权益，特别是夫妻之间侵权的法律救济等问题被再次论及。本文就此问题试做浅显探讨。
一、夫妻间侵权的内涵及类型
我国婚姻法中尚未出现配偶权的概念，无论是婚姻法还是相关的司法解释都是将配偶之间的身份关系以夫妻间的权利义务代称。尽管理论界对配偶权的问题讨论日渐深入，但配偶权概念的界定尚未形成统一的认识，即便如此，也无碍于对夫妻之间人身权和财产权利益保护的探讨。
根据婚姻法和相关的司法解释的规定，夫妻有互相忠实的义务，夫妻有各自使用自己姓名的权利，夫妻双方都有参加生产、工作、学习和社会活动的自由、夫妻双方有平等的婚姻住所决定权，夫妻双方都有实行计划生育的义务，夫妻之间有相互扶养的权利和义务，夫妻之间有日常的家事代理权［1］等，这些权利与义务是调整夫妻关系基本的法律准则。
夫妻之间的侵权，是指具有合法婚姻关系的夫妻，以作为或不作为的方式违背了法律对夫妻权利义务的规定，实施了危害配偶的身份权和以之为基础的财产权，使对方的人身、财产乃至精神受到损害的过错行为。夫妻间侵权行为所侵害的是特定民事主体的权利义务，而不是社会公共利益或受公法所保护的利益，这种权利义务具有确定性。侵权的内容主要包含两个方面：一项是基于婚姻而产生的权利，另一项是夫妻作为平等的一般民事主体所享有的权利。
夫妻之间侵权具有以下法律特征：第一，侵权行为的主体为配偶的一方，主体身份的特殊性决定了侵权行为的特定性，同居关系和其他非婚姻关系当事人之间不存在夫妻之间的侵权；第二，侵权行为的主观方面为故意，即主观上明知合法婚姻关系中的权利义务受法律保护和不受侵犯而实施侵害行为；第三，侵权行为的客体是夫妻身份上的和基于人身关系而产生的财产上的权利，如一方对参与社交活动的自由强制干预或因给婚外同居者购置贵重物品而损害合法婚姻关系当事人对夫妻共同财产的拥有；第四，侵权行为的客观方面表现为夫妻一方实施了侵害婚姻法所规定的夫妻间合法权益的行为，婚姻关系的特定性决定了夫妻权利与义务的一致，夫之权利乃妻之义务，一方对其权利的非法行使便可造成对他方的侵害，而且侵害只要是针对夫妻身份利益的即可构成，它并非以发生有形物的损害为要件。此外，夫妻间的侵权往往带有对伦理道德的否定性，即夫妻间的义务有些并非来自法律，有些就是伦理道德上的义务，这种义务的承担靠的是伦理道德而非法律，因此，对这种义务的否定实际上就是对伦理道德的否定，例如，夫妻之间性忠实的义务。
夫妻之间的侵权根据方式不同分为两种类型：第一，以作为方式形成的侵权，其中包括一方违背夫妻之间相互忠实的义务与婚外异性同居给另一方造成的精神及物质方面的损害；一方侵害他方姓名权所造成物质及精神上的损害；一方剥夺另一方参加生产、工作、学习和社会活动的自由所造成的物质及精神利益上的侵害；一方以作为方式妨害他方行使生育权而造成的损害（如未征得配偶另一方的意见而擅自实施计划生育手术）；配偶中的一方对另一方实施家庭暴力（包括由此造成的身体与精神上的损害）；一方滥用夫妻平等处理共同财产的权利、擅自处理夫妻共同财产给对方造成的损失；等等。第二，以不作为方式形成的侵权，其中包括以不作为方式否定夫妻之间的同居权利为他方造成的精神方面的损害；不履行夫妻之间的扶养义务给他方造成的损害；在应当行使日常家事代理权时放弃权利的行使而使另一方遭受的损害；等等。
二、建立夫妻间侵权责任体系的基础
夫妻间能否构成侵权，无论在理论还是司法实践中都是一个值得探讨的问题。在社会主义市场经济条件下，随着法学研究的不断深入、法律法规的不断配套，夫妻间侵权责任体系的基础已初步建立。
（一）思想基础
婚姻使社会的细胞，家庭是社会稳固的基础。历代统治者对夫妻关系的维护都有一套行之有效的措施。夫妻相互间的关系如何，不同的历史时期有不同的看法。古代社会中居于统治地位的是男为尊、女为卑的思想，因此，夫妻关系成立之后双方人格互相吸收，这种吸收也绝非是夫妻双方对等地融合，实质是妻子的人格被丈夫吸收，而这种人格上的吸收必然导致财产上的吸收，古代的东西方在这一点上并无二致。封建社会的中国，妇女在结婚后成为男方的家庭成员，已婚女子恪守的“三从四德”和“夫为妻纲”以及夫妻之间的内部事务不应当由法律来干涉的意识，不仅成为法律准则，更是人们普遍认同的伦理要求和处理夫妻关系的准绳。这种情形中的妻子完全处于夫权的支配之下，不仅人格减等，更无财产权利可言。在资产阶级革命中提出的“人生而平等”的思想使得婚姻契约理论出现，它承认了夫妻双方在婚姻关系中具有平等的地位。该观念无疑是社会进步的体现。已婚妇女的独立人格权越来越被社会所重视，在日益高涨的妇女解放运动的强大压力下，西方国家的夫妻关系在法律上逐渐出现向夫妻地位平等演化的趋势。如英国1882年的《已婚妇女财产法》肯定了夫妻分别财产制，规定已婚妇女可以独立享有一系列的财产权；1907年的法律又规定，妻子无需丈夫的同意即可转让个人财产。但是理念上的平等在私有制社会中不可能真正成为社会的主导思想，不可能成为现实，像美国这种受封建传统影响相对较小的国家，在其独立后的100余年中，妇女的社会处境和家庭地位并未得到根本的改善。1804年的《法国民法典》中明文规定夫应保护其妻，妻应顺从夫。1900年的《德国民法典》依然规定“夫有权决定有关共同婚姻生活的一切事物”，未经夫之同意，妻单独处分个人婚姻财产无效。［1］随着社会的不断发展，科学技术的进步以及女权运动的深入，提高妇女地位，实现妇女解放的思想越来越成为世界性的主题。《消除对妇女一切形式歧视公约》在联合国大会上的通过（1979年）与其在各缔约国的实施（1981年）正是对男女平等思想主题的体现。该公约第四部分要求缔约各国给予男女在法律面前平等的地位，并特别强调“应采取一切适当的措施，消除在有关婚姻和家庭关系的一切事物上对妇女的歧视”，尤其是应在法律上确认“夫妻有相同的个人权利，包括选择姓氏、专业和职业的权利”，确认“配偶双方在财产的所有、取得、经营、享有、处置方面，不论免费的或是收取价值酬报，具有相同的权利”。从新中国成立到现在，党和政府在《宪法》和《婚姻法》等法律中一直提倡和坚持男女平等的原则，为更好地保障妇女的合法权益，特别制定了《妇女权利保障法》，故从根本法和部门法两个角度规定了夫妻家庭生活的准则。提倡妇女解放、消除封建思想意识的影响、树立男女平等的思想意识一直是社会工作者奋斗的方向。市场经济的发展和入世的契机，使广大妇女面临着新的机遇与挑战。唤醒广大妇女的自觉、自知、自卫和自醒意识，不仅要从各方面消除实现男女平等过程中的消极因素，更要适时、适度、不间断地宣传平等的思想，真正使妇女从法律上的平等步入实际生活中的平等。
（二）法律基础
从法律层面上看，婚姻是男女双方以永久生活为目的的，以夫妻权利义务为内容的合法结合。这种结合是一种身份法上的行为，它不应当是双方利益的交换，而应当是主体之间利益的和谐统一，应当视为对本人、对方和家庭、社会的一种责任。双方一旦选择步入婚姻殿堂，其间的权利义务就由法律设定。作为其他法律部门共有的法律渊源和立法基础的《宪法》规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各个方面享有同男子平等的权利。”宪法的原则性规定，体现在《民法通则》和《婚姻法》中就是要保护夫妻之间的平等地位和双方合法权益，"婚姻、家庭、老人、母亲和儿童受法律保护"，实行“男女平等的婚姻制度”，“夫妻在家庭中地位平等”。这是婚姻家庭关系立法的指导思想所在，是调整夫妻之间关系的基本出发点。
探究婚姻关系的内在法律特征，首先在主体上要求缔结婚姻关系的当事人是两个具有独立人格的平等主体，只有在他们的意思表示一致基础上才能够组成的具有特殊身份关系的联合体。对外该联合体具有整体的性质，对内夫妻双方并不因为婚姻关系的建立而使各自丧失独立的人格，当事人双方独立的民事主体地位是夫妻关系存续前提。婚姻关系中平等主体的特性使其属于私法调整的范畴，是民法的组成部分，因此，婚姻关系的调整脱离不了民法的根本原则和精神，夫妻关系的法律调整应当遵循《民法通则》的一般规定，即当事人只在法律设定的范围内，在不违反社会公德、不影响社会和第三人的合法利益的条件下，双方不但可以充分地享有意思自治（如夫妻可就双方的财产属性进行约定），而且还享有法律对这种意思自由予以的保护。但是，平等主体之间的权利义务关系不能由当事人任意创设、任意更改，破坏了法定的权利义务，就必定承担相应的法律责任。
《民法通则》和《婚姻法》对夫妻关系的调整是以假设为前提的，这是一种拟制的权利义务，法律上的权利，必定伴有相应的救济方式，使其在受到损害时得以诉诸公力寻求保护。这种公力的实现不仅靠程序法来保证，更为重要的是靠实体法中侵权条款的规定来使责任人承担民事责任、对受害人实施救济。侵权条款设置的基本前提是侵权行为和侵权行为人的存在以及侵权行为与损害事实之间有因果关系。夫妻间的侵权主体和侵权行为的存在已是不争的事实，因果关系的存在也可被证据证明，若此类侵权行为在法律上因无法可循而得不到有效地制止，就社会功效而言会造成人们对法律的失望，会使当事人在得不到法律帮助的情况下采取一些非法化的自我救济途径，从而使社会秩序出现恶性循环、更多人的权益将遭致损失，这不符合立法者在创设婚姻关系调整规范时就夫妻间侵权问题设定以道德及公序良俗进行约制的初衷；就法律制度整体而言，势必存在体系上的缺憾，影响法律完整、有效地保护公民合法权利功能的实现。法律是一套活的运动着的制度，它通过对侵权行为的惩罚，不仅解决了致害人与受害人之间的利益平衡，又通过对致害人的惩罚反映了公权力对加害行为的否定评价，从而对潜在致害人进行了事前预防。纵览西方国家的民法、婚姻家庭法或侵权法，都有关于侵害配偶权而承担法律责任的规定，有的还相当完备。如《法国民法典》规定，认为妻子不贞而给丈夫造成的精神损失可以金钱计算赔偿。英美法等国家把诱拐、通奸、虐待、离间夫妻感情作为对配偶权的违法侵权行为而规定要负赔偿责任。［1］建立我国的夫妻间损害赔偿体系制度，不仅有他山之石可供借鉴，而且就民事法律的侵权责任体系完善、维护社会公平公正秩序而言也是必不可少的环节。
（三）物质基础
市场经济的建立不仅使家庭财富增加，而且也使得夫妻之间的财产关系出现了一些与计划经济时期不同的特征：第一，家庭经济的发达使得夫妻经济上有了相对的独立性。市场经济条件下，夫妻双方收入的差距由大变小，收入由少变多，各自的经济能力由弱变强；夫妻各自可以名正言顺地拥有自己的私房钱，保持自我经济上的相对独立性，可以使夫或妻个人的娱乐、休闲和消费活动有了更强的自主性和自由性。第二，夫妻独立经济能力的提高使得夫妻个人财产的保护意识增强，婚前财产公证以及婚后对财产约定的现象越发普遍。虽然从当今的社会状况来看，夫妻共同财产制是比较符合我国传统的，也符合稳定社会主义家庭关系的需要。但是法律对夫妻共同财产有严格限制：一方面只有在夫妻共同体解体后这种共同拥有的状态才能够结束；另一方面，修订后的《婚姻法》在家庭关系一章中，专门规定了夫妻财产的法定个人财产制和约定制，在2001年12月24日最高人民法院审判委员会第1202次会议通过《关于适用若干问题的解释（一）》中的第19条，已彻底否定了婚前个人财产因婚姻关系的延续而转化为夫妻共同财产的不恰当立法（当事人自行约定的除外）。受传统思维方式和习俗的影响，国人未完全赤裸裸地在感情与金钱之间建造桥梁，相当一部分人在婚姻关系存续期间未就夫妻财产进行约定，这样做的结果就是实行法定共同所有制和个人财产制；市场经济条件下约定将财产全部共同所有的诸多不便使得当事人双方选择此种方式者数量颇微；双方当事人约定实行共同财产制之时，不放弃个人财产制方式，既不损伤感情，又不破坏习俗，尚有可供自行支配的财产，比较优劣自然被视为首选；如此分析，现有国情条件下，选择共同财产制与个人财产制并行为绝大多数，他们每一方都有了可属于自己支配、不受他人干预的个人财产。立法者在修订《婚姻法》时，在权衡保护个人利益与保护社会利益的基础上，根据现有经济发展的趋向，有意将夫妻这一特定的社会群体分为对内关系和对外关系两部分进行法律调整，对外注重市场经济条件下的交易安全和有序发展；对内双方不仅人格独立，可以完全独立地享有民事权利、履行民事义务，而且财产可以个人所有，有可以自己处分的财产，这种可形成实质意义上的人格平等的财产制度，可以使当事人对内、对外都独立地承担民事责任，从而使夫妻内部之间的侵权损害，受害方要求赔偿的，有了可以执行的物质基础。
三、夫妻侵权责任体系的构建
婚姻法的民法归属性、私法属性决定了夫妻间损害赔偿的性质。法作为国家公权力对公民生活的介入和调整，不仅担负着帮助个案当事人解决纠纷、平衡利益的重任，其更为宏观的终极目标乃为实现一种社会预期，从而引导公民建立一套利己又利他的行为模式。按照传统的观念，公法规范是强制性的，私人协议不得变更公法；私法规范具有任意性，私法的意思自治不仅在于确认私权的自主处分性，而且赋予意思自治优先于法律的效力，私法的任意性可以通过当事人单方、双方或多方的意思表示来排斥对公法的适用，避免公力对其的一种武断干涉。在私法体系中，特别是婚姻关系中，要彻底根除法制不健全、实行人治的时代留下的顽症，纠正将夫妻之间的矛盾视为家庭内部矛盾、不用法律即可调试的谬误，在运用民法的一般原理处理共同体内部平等主体之间的侵权纠纷的同时，又要考虑到夫妻之间特殊的亲情关系与伦理性调整的特点，在个人权利的保护中，适当加入公法的渗透，把法律调整的强制性与民事调整的任意性有机结合。构建夫妻侵权责任体系，迫切需要解决的问题如下：
（一）明确夫妻配偶身份关系，确定配偶权及由配偶权派生出身份权的范围
现行法律有关夫妻间侵权行 为法律责任体系欠缺的根本原因在于没有明确夫妻间的配偶权，特别是调整具有特定身份人之间相互关系的核心法——《婚姻法》，没有明确夫妻的特定身份权利，没有对夫妻这一特殊身份关系所产生的特殊权利义务加以涉及，这种立法上的空白使得夫妻关系的法律调整不可避免地出现漏洞。因此，立法者必须正视夫妻人身关系的特殊性，在立法中明确规定配偶权的内容以及由此而派生出来的身份权，为惩罚配偶间侵权行为和救济受害人创造前提条件。
（二）协调法律与道德对配偶关系的调整，确立配偶侵权的法律责任和例外性条款
法律确立配偶间侵权的法律责任，是依法治国和法律平等、公平原则的必然，是婚姻内部配偶间独立平等人格权的强制保障；它体现着公法对私法的渗透，是当事人选择法律途径保护合法权益的根本保证。法律与道德之间并不存在实质性的冲突，二者都是通过规范或确立某种原则观念的方法维护社会秩序和正义。婚姻关系的伦理性要求配偶之间关系的调整具有法律与道德的相互协调性：若过分地依赖道德，容易出现漠视法律、轻视权利的现象；配偶关系中融入了太多的情感因素，若忽视道德的作用，又不利于缔造和谐的婚姻家庭生活氛围和提高婚姻家庭生活质量。因此，法律在制定配偶间侵权责任体系时，应当充分考虑婚姻关系私法的属性，在侵权行为尚未构成犯罪时，充分尊重受害当事人的合理请求，适度规定免除加害人民事责任的例外性条款。
（三）确立配偶侵权的责任承担方式
责任承担是以义务的存在为前提，义务的性质受权利性质的制约。配偶间因婚姻而产生的权利和作为平等主体所享有的权利性质决定了侵权责任以民事责任的承担为主，主要分为：第一，包括加害人停止侵害，赔礼道歉，具结悔过，人民法院依据职权强制对加害人训诫等在内的责任方式。第二，赔偿损失，加害人以独立的个人财产对受害人进行物质和精神损害在内的赔偿。第三，受害人向人民法院提出，在双方感情确已破裂、调解无效时人民法院依法解除婚姻关系。
（四）采纳夫妻共同财产制的强制终止制度[1]
对于发生在夫妻双方实行法定婚姻共同财产所有制的情况下，夫妻双方如果发生侵权行为、双方又无离婚的意思表示，但又需要依法由一方对他方进行损害赔偿，首先应裁定终止现行的财产关系，改而实行分别财产制并对共有财产实行分割，然后做出并执行赔偿判决。
四、建立夫妻间侵权责任体系的意义
建立夫妻之间侵权责任，既是婚姻关系中法定义务的内在要求，是婚姻关系民法属性的直接反映，又是保护婚姻当事人合法权益的需要。构建夫妻侵权责任体系，救济平等关系中弱势一方，不仅具有显著的社会现实作用，而且有助于我国法律体系的完善。
（一）有利于增强法律关系主体的法律责任意识以及妇女的独立主体意识，维护文明、稳定、和睦的婚姻关系
在现实生活中，特别是在家庭生活中，多数女性为了抚育子女、照顾家庭往往放弃了要求与丈夫平等地享有“参加生产、工作、学习和社会活动的自由”，转而由丈夫去充分享有这些的权利。这种权利的放弃或让渡，固然有经济因素的作用，但不可忽视的是在中国仍然有广大的女性尚未完全从夫妻关系中依附地位的传统意识的制约中走出来，“嫁夫从夫”、为家庭牺牲等“夫权意识”旧观念仍然挥之不去，因此，在我国的法律中，常常出现“男女平等”的字样，“男女平等”法律语义的存在就暗含着男女不平等的社会现实的存在。一方面，在婚姻关系中权利宣誓性、道德性权利色彩过于浓重，这对于广大深受传统道德教育的妇女来说等于加重其受道德约束的力度，保护她们的独立主体意识和平等意识无异于纸上谈兵；另一方面，婚姻法中关于夫妻间的平等权利维护往往需要借助于刑事法律，也就是说只有当夫妻间平等权利遭到犯罪的危害时，法律的救济作用才能发挥。法律界的一条公理是没有救济就没有权利，但救济能否在尚未构成犯罪时就发挥作用，能否将违法民事行为用民事的方式解决，形成民事的惩罚和救济措施，特别是在婚姻关系尚未破裂，当事人只想以民事惩罚措施教育侵权人，使其更加注重合法婚姻存在的意义，更加明确承担法律义务的强制性和严肃性之时，建立夫妻间侵权责任体系既可弥补法律规范之空白，又可探寻在社会主义市场经济条件下，保护妇女合法权益、维护日益觉醒的依法维权意识、维护稳定及和睦婚姻家庭生活、在共同体内部稳固婚姻家庭的积极有效途径。
（二）有利于有效地制止家庭暴力等婚姻关系内部的侵权行为
家庭内部事务规范的封闭化的传统立法意识，跟不上多元化社会、开放经济、世界大同的时代步伐，无法满足法治社会权利意识的要求，不利于有效地实施对受害方合法权益的保护。就法律的示范作用而言，法律上就夫妻关系调整中不当的宽容反过来会造成对婚姻关系内部侵权行为的纵容，家庭暴力以及遗弃、虐待家庭成员等行为发生后，往往因为社会公力在对家庭内部事务中的救济不利而使得类似行为屡禁不止，这势必产生恶性循环，从而形成助长人们对法律的排斥心理、纵容婚姻关系内部一方侵害另一方当事人合法权益行为肥沃的社会土壤，家庭暴力等极端行为则会愈演愈烈。因此，对夫妻间侵权行为的法律调整，在夫妻共同体内部，维护双方当事人独立的人格和相互间的权利义务关系，正视原有法律中造成不平等因素存在的机制，使侵权人在违反民事法律的情形下承担必要的民事法律责任，是教育挽救当事人、制止家庭暴力等夫妻间侵权行为的必然要求。
（三）有利于健全救济机制，维护公平、效益原则
人在本质上都是趋利弊害的，如果能够在社会管理者所规定的条件下，从事法律所要求的行为，不从事法律所禁止的行为，他就可以获得更大的个人利益和满足，那么，在多数情况下，他就会按照法律的要求去做。人人知法守法而使社会减少违法犯罪就可以将社会管理成本降到最低；在各方均不违法而又有利益损失的情况下，法律必须通过责任和权利的不同配置，牺牲某些社会关系主体的个人利益，从而达到维护社会整体利益的目的。婚姻关系作为民事法律关系的一部分，责任是对平等主体之间权利的最终保护；民事权利的自治性在于它是可以由当事人任意放弃或当权利受到侵害时主张维护的，当权利主体要求保护权利时，法律强制性的优势显而易见，道德调整的软性化无法满足当事人的需求。为有效地阻止夫妻间行为的发生，除加强道德宣传外，法律强制的制约机制必不可少。
黑龙江省实施《退耕还林条例》办法
黑龙江省人民政府
黑龙江省实施《退耕还林条例》办法
黑龙江省人民政府令
第2号
《黑龙江省实施＜退耕还林条例＞办法》业经二○○三年五月十二日省人民政府第三次常务会议讨论通过，现予发布，自二○○三年六月一日起施行。
省长张左己
二○○三年五月十二日
第一章总则
第一条为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，加强对退耕还林活动的监督管理，改善生态环境，根据国务院《退耕还林条例》（以下简称《条例》）和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条在本省行政区域内从事退耕还林活动，应当遵守《条例》和本办法。
第三条本办法所称退耕还林，是指国家规划范围内的退耕还林工程（以下简称工程），包括退耕造林和配套的荒山荒地造林。
第四条省林业行政主管部门是退耕还林的主管部门，负责组织实施本办法。
省发展计划部门会同有关部门负责全省退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基本建设年度计划的编制和综合平衡；省财政主管部门负责全省退耕还林补助资金的安排和监督管理；省水行政主管部门负责全省退耕还林地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；省粮食行政主管部门负责全省粮源的协调和调剂工作。
省森林工业总局、省农垦总局分别负责本系统的退耕还林工作，业务上接受省林业行政主管部门的指导和监督。
第五条退耕还林实行省、市（含行政公署，下同）、县（含县级市、区，下同）人民政府负责制，对本辖区内的退耕还林工作实行统一领导、统一部署、统一检查验收。
退耕还林实行目标责任制。各级人民政府应当层层落实目标责任，签订责任书。
县级以上林业行政主管部门应当与退耕还林技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。
第六条对在退耕还林工作中做出突出贡献的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励。
第七条各级人民政府应当支持退耕还林应用技术的研究和推广，提高退耕还林科学技术水平。
第八条省人民政府根据年度核查验收结果，通报退耕还林完成情况。第二章规划和计划
第九条省林业行政主管部门根据国家退耕还林总体规划，会同有关部门组织编制全省退耕还林规划，经省人民政府批准后实施，并报国务院有关部门备案。
县级林业行政主管部门根据全省退耕还林规划，会同有关部门组织编制本辖区内的退耕还林规划，经本级人民政府批准，由市级林业行政主管部门审核后，报省林业行政主管部门备案。
省森林工业总局、省农垦总局根据全省退耕还林规划，负责编制本系统的退耕还林规划，报省林业行政主管部门备案。
第十条退耕还林应当依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。
第十一条退耕还林年度计划由市、县级林业行政主管部门组织有关部门编制，由同级发展计划部门审核，经本级人民政府批准后逐级上报。
县级下一年度计划于每年七月十五日前报市级发展计划部门和林业行政主管部门，市级发展计划部门和林业行政主管部门对县级年度计划审核汇总。省森林工业总局、省农垦总局分别对本系统下一年度计划审核汇总，于每年八月十五日前报省发展计划部门和林业行政主管部门。全省下一年度计划由省林业行政主管部门负责汇总编制，经省发展计划部门审核平衡并报省人民政府批准后，报国务院有关部门。
第十二条国家批准的年度计划下达后，由省林业行政主管部门提出安排意见，经省发展计划部门审核后，会同财政、粮食等有关部门在二十个工作日内联合逐级下达到有关市、县人民政府和省森林工业总局、省农垦总局，并将所下达情况报国务院有关部门备案。
经批准的年度计划，各级发展计划部门下达时，应当同时抄送同级国土资源管理部门。
第十三条年度计划一经下达，应当严格执行，不得擅自变更建设地点、规模和内容。确需调整的，应当经省发展计划部门和省林业行政主管部门批准。
第十四条省林业行政主管部门根据国家下达的年度计划，组织有关部门编制全省年度退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报省人民政府批准实施。
县级林业行政主管部门和省森林工业总局、省农垦总局根据批准后的省退耕还林年度实施方案，编制本辖区内或者本系统内的年度退耕还林实施方案，经省林业行政主管部门审核，本级人民政府批准后实施，并报省林业行政主管部门备案。
第十五条退耕还林应当纳入本县森林经营方案中，退耕还林的营造、抚育、管护和经营应当按照森林经营方案执行。第三章设计与施工
第十六条县级以上林业行政主管部门应当会同有关部门加强退耕还林作业设计、施工组织、指导协调、技术服务和监督检查等工作。
第十七条作业设计由县级林业行政主管部门组织编制，报市级林业行政主管部门批准后实施。
作业设计的编制，应当严格按照国家和省颁布的有关技术规程要求，择优选择具有相应资质的林业调查规划设计单位。
第十八条作业设计以县级规划、森林经营方案、年度计划和实施方案为依据，根据最新的森林资源调查成果和土地详查成果进行设计。有关部门应当无偿提供森林资源调查成果和土地详查成果。
第十九条作业设计一经批准，不得随意变更。确需变更的，应当征得原设计单位同意，报原审批部门重新审批。
第二十条县级人民政府或者其委托的乡（含镇，下同）人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营者按照《条例》和本办法的规定签订退耕还林合同。
第二十一条县级以上人民政府及其有关部门应当组织技术推广单位或者技术人员，为退耕还林者提供技术指导、技术培训和技术服务。
对不按照作业设计要求进行作业的，技术人员有权责令停止施工，并报本级林业行政主管部门处理。
第二十二条退耕还林实行种苗质量责任制。各级林业行政主管部门应当提前做好种苗生产和供应以及种子、苗木的检测、检疫工作。
退耕还林所需种苗的采购，按照《条例》的有关规定执行。
禁止使用未达到国家和省规定标准的种苗用于工程造林。
第二十三条鼓励和扶持集体、企业、个人采取多种形式培育林木种苗，发展种苗产业。
第二十四条禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖、放牧等破坏地表植被的行为。
第四章资金和粮食补助
第二十五条各级人民政府按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营者提供国家发放的补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。
尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。
粮食调运费用由市、县级财政承担，不得向供应补助粮食的企业和退耕还林者分摊。
第二十六条退耕还林资金是指中央财政专项补助的种苗造林补助费、生活补助费。具体补助标准按照国家有关规定执行。
粮食补助是指国有粮食购销企业按照国家规定的标准应当补助给退耕还林者的粮食，具体补助标准按照国家有关规定执行。
第二十七条兑付的补助粮食，不得折算成现金或者代金券。供应补助粮食的企业不得回购退耕还林补助粮食。
补助粮食必须达到国家规定的质量标准。不符合国家质量标准的，不得供应给退耕还林者。
第二十八条退耕还林资金由县级有关部门向省对应的相关部门报账。县级以下以乡粮食购销企业为基本报销单位，负责向县级相关部门报账和核销。
第二十九条种苗造林补助资金的核准拨付程序为：
（一）省财政部门按照国家规定的种苗造林补助标准和有关规定，将资金逐级拨付至项目所在地县级财政部门。
（二）县级林业行政主管部门提出资金申请，经本级财政部门审核后，将补助资金拨付至林业行政主管部门在建设银行设置的专户。
（三）县级林业行政主管部门根据计划任务、作业设计和工程检查验收结果直接将苗木或者种苗造林补助资金兑付或者核发给退耕还林者。
（四）每年年终由县级林业行政主管部门按照规定编报决算。
第三十条粮食补助资金的拨付按照国家有关规定执行。
第三十一条补助粮食的发放程序为：
（一）退耕还林的第一年，该年度补助粮食可以分二次兑付，每次兑付百分之五十，退耕还林者凭林业行政主管部门签发的《退耕还林粮食和现金供应卡》（以下简称《供应卡》）向粮食购销企业领取补助粮食。
（二）退耕还林的第二年，粮食部门依据《供应卡》和林业行政主管部门复查验收合格证明向退耕还林者一次发放补助粮食，具体操作按照省有关规定执行。
第三十二条生活补助费的报账程序为：
（一）省财政部门按照规定的预算级次和程序拨付资金，县级财政部门应当在每年末依据《供应卡》拨付生活补助费。
（二）退耕还林者凭林业行政主管部门的验收合格证明，到乡财政部门领取生活补助费。县级财政部门审核乡财政部门为退耕还林者出具的现金发放凭证后予以报账。
（三）每年年终由县级财政部门汇总资金使用情况并负责填报财务决算。
第三十三条县级财政部门、林业行政主管部门在接到报账申请后，应当在十五个工作日内完成有关资金的拨付手续。
第三十四条县级有关部门在完成退耕还林各项资金的报账核销后，应当逐级上报有关部门予以认定。未经上报认定的，暂缓下年度资金的拨付。
第三十五条退耕还林的资金拨付与报账以年度计划、实施方案、作业设计、工程检查验收结果和兑付粮款的原始凭证为依据。
第三十六条退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用，按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助，由各级发展计划部门根据工程情况在年度基本建设投资计划中安排。
市、县的退耕还林检查验收、兑付等费用，由市、县级财政承担。省退耕还林检查验收等费用由省财政承担。
第三十七条森林工业系统、农垦系统退耕还林的种苗造林补助资金、生活补助资金由省财政部门直接拨付至省森林工业总局、省农垦总局。
省农垦总局的补助粮食按照就地就近的原则，凭《供应卡》到指定的粮食购销企业领取补助粮食。
第三十八条有下列情况之一的，不予报账：
（一）未执行批准的项目计划的；
（二）未按照统一的规划和作业设计施工以及擅自改变规划设计的；
（三）只退耕不造林或者未在工程规划范围内造林的；
（四）使用的苗木质量、品种不符合要求的；
（五）连续两年造林成活率达不到验收标准的；
（六）未专款专用，违反财经制度的；
（七）资金报账单位和项目建设单位财务管理混乱的；
（八）其他违反法律、法规、规章行为的。
第三十九条退耕还林资金实行专户存储，单独核算，专款专用，任何单位和个人不得挪用、截留、串用、克扣和挤占。各级财政、审计等部门应当及时了解和掌握资金到位和使用情况，加强对资金的审计和稽查，共同做好资金的使用、管理和监督工作。第五章统计和档案管理
第四十条县级以上林业行政主管部门和有关部门应当建立工程统计管理制度，按照上级统计部门对工程建设的统计制度和要求上报统计报表。森林工业系统、农垦系统的工程统计报表应当按照省计划归口和统计制度要求，上报省林业行政主管部门。
第四十一条市、县级林业行政主管部门和省森林工业总局、省农垦总局应当按照省林业行政主管部门统一制定的数据标准，建立健全工程的监测、管理指标体系，建立信息收集、反馈机制，建立工程图、表、卡、文档数据库，及时反馈工程建设相关信息。
第四十二条各级林业行政主管部门和有关部门应当建立工程档案管理制度。退耕还林工程档案的主要内容包括：
（一）退耕还林总体规划、年度退耕还林计划和实施方案，年度退耕还林作业设计，退耕还林合同书、责任书，补助费、补助粮食发放以及报账等相关资料；
（二）总体规划图、年度设计图、施工设计图等；
（三）审批表、规划地块外业调查野账、资金和粮食兑现表等；
（四）小班卡、到户卡等。第六章检查验收
第四十三条退耕还林实行检查验收制度。各级人民政府组织有关部门以批准的退耕还林规划、年度计划、实施方案和作业设计等文件为依据按照国家和省退耕还林有关规定进行复查或者检查验收。
第四十四条检查验收按年度进行，主要内容包括：
（一）年度工程计划的完成情况；
（二）实施方案和工程设计执行情况；
（三）工程质量情况；
（四）资金到位和使用情况；
（五）补助粮食的供应情况；
（六）以往年度工程建设成果巩固情况；
（七）工程档案建设情况。
第四十五条在工程规划建设期末进行工程竣工验收。主要检查建设期内各地对工程规划的执行情况、工程运行情况、管护情况以及工程效益等内容。
第四十六条退耕还林检查验收按照县、市级自查，省级复查和国家核查三个层次进行。各级人民政府组织有关部门逐级将项目的建设、检查情况上报，并申请上一级人民政府进行检查验收。
上一级人民政府应当在接到检查验收申请之日起三十个工作日内组织检查验收。
省森林工业总局、省农垦总局分别对本系统退耕还林工作进行自查，经省级复查后，申请国家级核查。
第四十七条国家级核查和省级复查验收时，被检查单位应当提供下列资料：
（一）工程建设工作总结；
（二）工程建设计划完成情况表；
（三）工程建设成果的管护及运行情况；
（四）工程建设现状图、规划图、实施图以及规划设计报告等档案资料；
（五）工程建设资金到位和粮食补助情况统计表；
（六）工程建设资金使用账目和群众投工投劳统计表；
（七）县级自查或者预验收证明。
第四十八条对自查、复查和核查验收不合格的，责令限期补建或者纠正。
第四十九条县级以上林业行政主管部门应当设立举报信箱或者举报电话，接受群众对工程建设与管理的监督，并认真受理举报信件或者举报电话，对重大问题应当直接派人进行核实、处理。第七章法律责任
第五十条退耕还林者毁林复耕的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，限期退耕还林，补种毁坏苗木株数一倍至三倍的苗木，并处以毁坏苗木价值一倍至三倍的罚款。
对未按照规定还林继续耕作的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，限期还林，并处以每平方米五元至十元的罚款。
第五十一条在退耕还林地放牧的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，并按每头牲畜五十元处以罚款；造成树木损害的，责令限期补种毁坏株数一倍至三倍的树木；造成植被损害的，责令限期恢复或者依法赔偿损失。
拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业行政主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。
第五十二条销售、供应未经检验合格的种苗或者未附具地标签、质量检验合格证、检疫合格证种苗的，由县级以上林业行政主管部门或者有关部门依法处罚。
第五十三条违反本办法规定的行为，《条例》及有关法律、法规有明确处罚规定的，从其规定。
第五十四条对阻挠、干扰、破坏退耕还林工作的单位和个人，由公安机关依法处罚。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八章附则
第五十五条本办法自二○○三年六月一日起施行。