保险合同纠纷审判实务疑难问题探讨/刘竹梅

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 17:16:06   浏览:8909   来源:法律资料网
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             保险合同纠纷审判实务疑难问题探讨

              刘竹梅,林海权 最高人民法院

  近年来,保险合同纠纷案件逐年上升,案件类型更加多样,新型、疑难案件不断出现。为解决保险法适用中的问题,最高人民法院对一些典型性案件做了批复和政策指引,各地法院也先后出台了一些规范性意见,但裁判标准不统一的情况仍然存在。鉴于此,最高人民法院启动了保险法司法解释的起草工作,就保险法保险合同章的规定,结合保险合同纠纷案件审理中亟需解决的问题进行解释。笔者作为该司法解释的参与者,就保险合同纠纷审判实务中的一些疑难问题予以探讨,但文中所表述的观点仅代表个人的理解与认识。

一、保险利益原则的理解与适用

(一)保险利益的界定:如何理解“承认的利益”保险利益界定是保险法适用中的重要问题之一,因为其涉及到保险合同的效力认定。保险法将保险利益界定为 “投保人或者被保险人对保险标的具有的法律上承认的利益”。对于如何理解该表述中的“法律上承认的利益”存在不同认识。一种观点认为,保险利益的存在必须以实体法上的权利为基础,只有作为承保财产的合法权利人才具有保险利益,例如财产所有人、经营管理人、保管人、承揽人、承运人、承租人和抵押权人等。另一种观点认为,保险利益是指被保险人对保险标的物具有的经济利益关系,该利益关系并不限于实体法上的权利,包括所有事实上的经济利益关系。根据前一种观点,买卖合同的买受人在取得标的物所有权之前对买卖的货物没有保险利益,即使该货物的风险已经转由买受人承担;根据后一种观点,既然货物毁损灭失的风险由买受人承担,买受人当然具有保险利益,即使其不是所有权人。

从历史发展看,保险利益学说经历从一般性保险利益到技术性保险利益,再到经济性保险利益等学说的发展。[1]一般性保险利益学说将保险利益与保险标的物所有权等同起来,认为只有保险标的物所有权人才有保险利益。技术性保险利益说虽将保险利益从所有权概念中分离出来,但仍以法律规定的权利为基础来判断保险利益是否存在。这使得保险只不过是法律上损害赔偿的替代品而已,无法发挥保险制度分散损失与危险于共同团体之经济效用。[2]于是出现了经济性保险利益学说。该说认为,保险是分担危险、对损失进行补偿的一种制度,只要投保人对某一物存在经济上的利益,即可订立保险合同。[3]该观点为保险业的发展留下更大的发展空间,也是当前世界各国的主要做法。因此,对我国《保险法》第12条所表述的“法律上承认的利益”,似应解释为法律上承认的所有经济利益关系。“法律上承认”应指的是“保险利益”的“合法性”要求,而不是要求“法定权利”为基础。正如我国台湾地区学者刘宗荣所言,保险利益,不只是必须有利害关系,而且这种利害关系,必须是可以保险的,也就是经过法律的价值判断,被认定为正面的。[4]因此,“法律上承认的利益”不能解释为“合法权利”,而应理解为“合法的经济利益”。[5]

(二)保险利益的界定:如何理解“合法性”

  既然只有合法的保险利益才可作为保险标的,那么如何理解“合法性”?审判实践中对此存在不同观点。有观点认为,财产保险利益是被保险人对保险标的物具有的利益关系,保险标的物不合法并不代表保险利益不合法,因此,有些财产的实体法权利虽存在瑕疵,但仍可能是可保利益,例如违章建筑虽然不是合法财产,但所有权人在投保火灾险时对违章建筑仍具有可保利益。另一种观点认为,只有合法的保险标的物才具有保险利益,不合法保险标的物不具有可保性,因此,所有不合法的财产都不能作为保险标的。根据该观点,违章建筑在任何情况下都不能作为保险标的物。在保险法司法解释二的起草论证中,大家一致认为毒品不具有可保性,但对违章建筑、走私物品、盗窃物、违法种植的树苗等是否具有可保性存在较大争议。

如前所述,经济性保险利益学说代表着保险利益学说的发展方向,也更符合保险行业的发展需要。根据经济性保险利益学说,保险标的物与保险利益具有不同指向,保险标的物是保险事故发生时遭受损失的财产,保险利益则是被保险人对保险标的物具有的经济上的利益关系,即标的物发生保险事故可能带来的经济损失。被保险人对保险标的物的实体法权利虽然存在瑕疵,但并不能排除其对该标的物的利益关系,该标的物发生保险事故的,被保险人仍遭受经济损失。例如,对于违章建筑,其虽然不符合行政管理法规,但只是在价值形式上不能等同于合法产权的房屋,其所有人为建设该房屋需投入一定的资金、劳务,其使用的建筑、装饰材料等客观上具有一定的经济价值,如发生火灾等事故,其仍将可能遭受一定的损失。而且,该建筑物上存在的瑕疵并不当然意味着该瑕疵无法消除或补正,被保险人仍可能取得完全合法的所有权。因此,不能否认其可保性。至于保险利益自身所应具有的“合法性”如何判断,则应以是否违反法律的基本原则或公序良俗为标准,违反的即为不适法利益。[6]例如,毒品、走私物品则属于强制性法律明确禁止交易的物品,任何人对其不具有保险利益。

(三)保险利益的效力:在他人保险利益范围内投保如何处理

财产保险的保险利益是被保险人对保险标的物的合法经济利益关系,同一保险标的物上可能存在不同保险利益。不同的被保险人在各自的保险利益范围内进行投保的,保险合同有效。被保险人在他人保险利益范围内投保的,保险合同是否有效、保险公司是否应承担保险责任则存在疑问。例如,货物承运人对于其承运的货物享有的是责任保险利益,而不享有所有权保险利益,但由于财产损失险的保险费率通常高于责任险的保险费,有的保险代理人会诱导货运承运人投保财产损失险,在此情况下,承运货物发生毁损灭失的,保险合同是否有效?实践中,承运人向保险公司申请理赔的,保险公司通常会以其并非财产所有权人为由拒赔;财产所有权人向保险公司申请理赔的,保险公司通常会以其并非合同约定的被保险人为由拒赔。审判实务界大部分观点认为,保险公司应承担责任,至于承担责任的依据,有保险责任说、缔约过失责任说、侵权责任说等不同观点;个别观点认为,保险公司无需承担保险责任。

从保险运行原理来看,被保险人在他人保险利益范围内投保的,保险利益在合同订立时即不存在,而且在整个保险合同存续期间,除非特别事由发生,合同约定的被保险人都不具有保险利益。既然被保险人对保险标的物不具有保险利益,保险人当然无需承担保险责任。但是,当前保险市场上之所以存在相当数量的在他人保险利益范围内投保的情形,主要原因在于保险公司及其代理人没有尽到应有的提示、说明义务,有些情况甚至是因保险代理人的诱导行为产生的,如果完全否认合同效力,实际上是允许保险公司逃避保险责任。在其他同等保单中,保险事故没有发生,当事人一般不会产生争议,保险合同效力不会受到质疑,保险公司收取的保费无需返还,如允许保险人对已经发生的保险事故拒绝承担保险责任,将在实质上造成权利义务的不对等。因此,为减少保险人的销售误导行为,防止保险人任意以保险利益不存在为由拒赔,保护被保险人的合法权益,应要求保险人承担一定的责任。至于承担责任的依据,以侵权责任为基础可能更为妥当。首先,合同约定的被保险人在保险事故发生时不具有保险利益,要求保险人承担保险责任不符合法律规定,也不符合保险原理。其次,承担缔约过失责任通常以合同不成立或无效为前提,且仅赔偿信赖利益损失,但在他人保险利益范围内投保情形下,保险合同是否当然无效存在争议,且仅要求保险人赔偿信赖利益损失不能达到保护被保险人利益的目的,故以缔约过失责任为基础不妥。第三,以侵权责任为基础符合法理,也能更好地平衡双方利益关系。由于保险的专业性,为保护被保险人利益,保险法规定了保险人的明确说明义务,该义务应包括对保险利益的说明,保险人未对被保险人就“不具有保险利益将导致无法理赔”进行说明的,应承担侵权责任,这符合侵权法的基本原理。[7]从法律后果来看,保险人承担侵权责任的赔偿数额原则上相当于保险赔偿金的数额,但如投保人自身也存在过错,则可基于与有过失原理适当减轻保险人的赔偿责任。

二、保险告知义务的理解与适用

(一)告知义务的主体:被保险人是否承担告知义务

关于告知义务人的主体,《保险法》第16条仅将投保人规定为义务主体,但理论界与实务界均有观点认为,投保人与被保险人不一致时,应将被保险人也视为如实告知义务的主体。[8]这是因为:首先,要求被保险人承担如实告知义务符合立法目的。被保险人对保险标的物的风险状态更为最清楚,对重要事实的了解程度高于投保人,对被保险人课以如实告知义务更有利于保险人准确评估危险。其次,要求被保险人承担如实告知义务更有助于防范道德风险。由于只有被保险人完全了解自身风险状况,如仅投保人承担如实告知义务,则明确知道自己不符合承保条件的被保险人,可通过他人代为投保逃避如实告知义务。此外,要求被保险人承担如实告知义务,也符合域外立法的趋势。[9]当然,由于《保险法》第16条所确立的告知范围仅限于保险人询问范围,故被保险人仅只有在保险人询问情况下才需承担如实告知义务。投保人与被保险人不一致,只要一人如实告知即可。因此,在被保险人是投保人以外的第三人的情况下,被保险人负告知义务更符合保险法的精神。

(二)告知义务的违反:合同解除与保险人拒赔的关系

关于投保人违反如实告知义务的法律后果,《保险法》第16条采取双轨制模式,规定解除合同和拒绝赔偿两种法律后果,并设置不同的构成条件。关于保险人解除合同与拒绝赔偿的关系,审判实践中存在两种相互对立的观点:一种观点认为,保险人拒绝赔偿是保险人解除合同的法律后果,保险人拒赔必须以解除合同为条件;一种观点认为,保险人解除合同与拒绝赔偿是相互并列的法律后果,二者相互独立,保险人拒绝赔偿无需以解除合同为条件。

从保险法的立法角度看,第一种观点似更为符合立法原意。首先,该观点符合《保险法》第16条的文义标准。根据《保险法》第16条第4款和第5款的表述,保险人对“合同解除前”发生的保险事故,不承担赔偿或者给付保险金责任。根据文义解释,保险人拒赔以合同解除为条件。第二,该观点符合《保险法》第16条的体系标准。《保险法》第16条是完整的体系,第1款规定如实告知义务的范围,剩余条文规定告知义务违反的后果。第2款规定解除权的行使条件,第3款规定解除权的行使期间,第4款和第5款规定解除权的行使后果。根据体系解释,保险人拒绝赔偿是保险人解除合同的法律后果。第三,该观点符合《保险法》第16条的立法目的。为加强投保人利益的保护,2009年保险法增加了不可抗辩条款和弃权条款,对保险人的解除权进行限制。如果保险人可不解除合同直接拒赔,则不可抗辩条款和弃权条款的意义大打折扣。保险人只有在解除保险合同后才能拒赔并非没有例外。在一些短期保险合同中,保险期限可能就一、两年。实践中,有些保险事故虽在保险期间内发生,但被保险人或者受益人向保险公司申请理赔可能是在保险合同届满后,保险人一般也是在此时才发现投保人未尽到如实告知义务。在此情况下,由于保险合同因合同期限届满终止,要求保险人解除合同已经不可能,故应允许保险公司直接拒赔。但是,保险公司拒绝赔偿仍然应受到 《保险法》 第3款和第6款的限制,超过不可抗辩期或者保险人在订立合同时就已经知道投保人未如实告知的,不能拒赔。

(三)告知义务的违反:保险合同解除与撤销的关系

保险法如实告知义务制度与合同法可撤销制度都解决当事人订立合同时的信息不对称问题,那么二者处于什么关系?如果投保人违反告知义务的同时,符合民法上意思表示瑕疵的相关规定,保险人除了依据保险法的规定行使解除权外,是否还可以根据民法上的规定行使撤销权。对此,存在以下几种观点。一种观点认为,保险告知义务制度是保险法上的制度,民法上的意思表示瑕疵制度是民法上的制度,二者的立法目的、构成要件和法律效果均不相同,保险法上保险告知义务的规定并不排除民法上意思表示瑕疵相关规定的适用。另一种观点认为,保险告知义务制度是民法上意思表示瑕疵制度在保险法上的特殊制度,依特别法优于普通法的原则,应该排除民法上意思表示瑕疵制度的适用。第三种观点认为,应该根据不同的意思表示瑕疵分别对待:如果投保人以欺诈的形式违反告知义务的,保险人除了可以根据保险法的规定解除合同外,还可以根据民法意思表示瑕疵制度的规定撤销合同;如果投保人主观上并没有恶意的,则保险人只能根据保险法的规定寻求救济。

从平衡保险人与投保人双方利益关系来看,第三种观点似更为合理。《保险法》第16条第3款规定了不可抗辩期间,自保险人知道解除事由之日起超过30日,或者保险合同成立之日起超过两年的,保险人不得解除保险合同,该条款的目的在于保护投保人、被保险人的利益,但该规定也存在一定的道德风险。例如,明知自身不符合条件投保人仍可通过欺诈的方式订立保险合同。保险人如及时发现其未履行如实告知义务,要求解除合同的,投保人仅承担合同解除前部分的保险费损失;但如果保险人在保险合同成立后两年才发生保险事故的,则保险人因超过不可抗辩期不得解除合同,被保险人仍然可能获得赔偿,这显然不利于惩罚保险欺诈行为。实践中,甚至有被保险人在保险合同成立两年内发生保险事故,但故意拖延至合同成立两年后才向保险公司申请理赔,以规避如实告知义务。为了防范个别投保人利用不可抗辩期间规避如实告知义务,有必要通过合同法上的撤销制度对该类行为进行规范。因此,如果投保人以欺诈的形式违反告知义务的,超过不可抗辩期间,保险人无法依据《保险法》第16条规定解除保险合同的,应允许其根据合同法上的相关规定撤销合同,这也是当前《德国保险合同法》所采的观点。[10]当然,实践中应谨慎适用该规定,只有足够的证据证明投保人采取欺诈行为订立合同的,才可允许保险人撤销合同。

三、保险人明确说明义务的理解与适用

(一)明确说明义务的范围:免除保险人责任条款如何界定

关于明确说明义务的对象,2009年保险法修订时将原来的“保险人责任免除条款”修改为“免除保险人责任的条款”,将散见在保险单其他条款中涉及免除保险人责任的条款也纳入明确说明的范围。对于如何理解该条的“免除保险人责任条款”,理论界的界定方式不一,实务界也存在较大争议,归纳而言存在狭义说和广义说两种观点。狭义说认为,保险人明确说明义务是我国保险法特有制度,对保险人过于苛刻,在审判实践中已经成为法院判决保险公司承担保险责任的兜底条款,社会效果不好,应当严格限制明确说明义务的适用范围,故“免除保险人责任的条款”仅包括保险单中责任免除部分。广义说认为,由于保险条款的专业性、复杂性以及保险公司特有的营销方式,投保人经常在尚未了解保险条款的情况下订立保险合同,保险公司经常利用格式条款减轻、免除其保险责任,故应当强化保险人明确说明义务,以促进诚信保险市场的建立,“免除保险人责任的条款” 包括保险合同中一切约定保险人不承担或者少承担赔偿或者给付保险金责任的条款。

对免除保险人责任条款的界定,应合理平衡投保人与保险人双方的利益。保险人明确说明义务的存在与保护投保人利益息息相关。[11]一方面保险具有较强的专业性,保险合同所采用的相关条款往往包含大量专业术语,不但晦涩难懂,且内容庞杂,普通的投保人对保险条款难以理解,因此,要求保险人对相关条款进行说明,有助于解决保险人的专业性与投保人的非专业性之间的信息不对称问题。[12]另一方面,保险条款一般都是由保险人单方提供的格式条款,投保人对保险条款进行实质性修改的难度较大,只剩下“要么接受,要么走开”的权利,因此,保险人在保险合同订立之前应对保险条款中的免责事由进行说明。[13]但是,加强投保人利益的保护不能忽视对保险人运行成本的考量。要求保险人承担广泛的明确说明义务,保险人要支付更高的运行成本,该成本将会以不断提高的保险费转嫁给投保人,不仅加重投保人负担,也可能会抑制保险行业的发展。[14]因此,从保险行业发展的角度来看,对“免除保险人责任条款”界定采折衷观点可能更为妥当,即包括责任免除条款、免赔额、免赔率、比例赔付或给付等免除或减轻保险人责任条款。

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关于印发《武威市人民政府重大决策程序暂行规则》的通知

甘肃省武威市人民政府


关于印发《武威市人民政府重大决策程序暂行规则》的通知


各县区人民政府,市政府各部门,中央、省属驻武各单位:
《武威市人民政府重大决策程序暂行规则》已经2007年5月14日市政府第七次常务会议讨论通过,现予印发,请遵照执行。


二OO七年五月十五日

武威市人民政府重大决策程序暂行规则

第一章 总 则

第一条 为了规范政府重大决策行为,健全科学、民主、依法决策机制,提高决策质量和行政能力,根据《甘肃省人民政府工作规则》、《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》和《武威市人民政府工作规则》的有关规定,结合我市实际,制定本规则。
第二条 本规则所指市政府重大决策包括以下事项:
(一)制定贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府和市委重要决议、决定和工作部署的实施意见;
(二)研究需要报告省政府或者提请市委、市人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项;
(三)研究审定市政府工作报告,编制国民经济和社会发展规划、年度计划,编制市级财政预算、安排重大专项资金;
(四)制定涉及全市经济社会发展、改革开放、社会稳定等方面的重大政策措施,制定政府规章;
(五)制定或调整产业发展规划、产业区域布局规划;
(六)制定或调整重大突发公共事件应急预案;
(七)研究政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项;
(八)市政府重要的奖惩决定,政府系统市管干部的人事任免;
(九)依法需要市政府决策的其他重大事项。
第三条 政府重大决策以科学决策、民主决策、依法决策为基本原则,统筹兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益,有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
第四条 政府重大决策除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外,应当通过市政府网站、《武威发展》、《武威日报》、武威电视台等新闻媒体向社会公开。

第二章 决策准备

第五条 市长、副市长、市长助理、秘书长可以按照职责分工提出政府重大决策事项建议,交有关县区政府和市政府有关部门承办(以下简称“决策承办单位”)。
县区政府、市政府工作部门、直属机构、特设机构、办事机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位(以下简称“决策提出单位”)可以提出相关政府重大决策事项建议。
公民、法人和其他组织认为某些重大事项需要提请市政府决策的,可以通过县区政府和市政府有关部门提出建议。
第六条 决策提出与承办单位根据决策事项的性质和特点,具体组织调研论证、方案起草等前期工作,为决策提供科学、全面、可行的备选方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项,应当根据不同意见拟订两个以上决策备选方案。
决策提出与承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作。
第七条 决策提出与承办单位拟订决策备选方案时,不得有下列情形:
(一)所采集的信息失真或者过时;
(二)遗漏必要的信息;
(三)隐瞒、歪曲真实情况;
(四)泄露需要保密的信息。
第八条 决策提出与承办单位要深入开展决策调研工作,全面、准确掌握决策所需的有关情况;对决策备选方案的科学性、可行性、合法性要进行充分论证并进行风险预测。涉及资源配置的决策,应当进行综合效益分析,其结果可以量化的应当量化。
第九条 决策提出与承办单位对涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项,应当通过市内主要新闻媒体和网站将决策方案征求意见稿向社会公示,广泛听取意见和建议并形成社会公示报告;需要召开听证会的,依法召开听证会,形成听证会报告,作为市政府决策的重要依据。重大方针政策和措施的论证,应当听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
第十条 重大决策事项在提请市政府审定前,应当视情况召集有关专家进行论证,为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关方面的服务。
第十一条 依法属于市政府所属部门和县区政府职权范围内的决策事项,以及其他国家机关、社会团体、企业事业单位、中介机构等组织和公民个人依法能够自主决定的事项,市政府不予决策。

第三章 决策审定

第十二条 事关全市经济社会发展全局的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重大事项,必须经市委原则同意后,按规定程序决策。
第十三条 政府重大决策应当按照《武威市人民政府工作规则》的规定,由市长根据决策事项的需要,主持召开市政府全体会议、市政府常务会议审议,在审议的基础上由市长作出决定。
第十四条 市政府全体会议、常务会议议题确定程序:
(一)市政府有关部门或者县区政府提出拟决策事项建议,须征得市政府秘书长同意后,报分管副市长、市长确定;
(二)副市长提出拟决策事项建议,报市长确定;
(三)市长直接提出并确定拟决策事项。
第十五条 提交市政府全体会议或者市政府常务会议审议的决策事项,根据事项内容需要报送以下资料:
(一)决策方案及说明;
(二)有关的法律、法规和政策依据;
(三)风险预测报告或成本效益分析报告;
(四)有关征求意见的综合资料。
对送审资料,应当按市政府全体会议或者市政府常务会议规定的资料报送时间和要求报送市政府办公室。
第十六条 市长根据会议讨论情况,可以对审议的事项作出通过、不予通过、修改、搁置及再次审议的决定。
作出通过决定的,由市长或其授权的副市长签发;作出修改决定的,属一般性修改的,修改后由市长或其授权的分管副市长签发,属重大原则或实质内容修改的,应按程序重新审议;作出搁置决定的,超过一年期限,审议方案自动废止;作出再次审议决定的,应按程序重新审议。
第十七条 法律、法规对政府重大决策程序作出规定的,从其规定。重大行政事项需经省政府批准或市人民代表大会及其常务委员会审议决定的,按程序报省政府批准或市人民代表大会及其常务委员会审议决定。
第十八条 市政府办公室负责政府重大决策的会议记录和材料归档。

第四章 决策执行

第十九条 市政府办公室对政府重大决策进行工作任务和责任分解,明确执行机构和工作要求。
第二十条 有关执行机构应当根据各自职责,全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策,不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行、拖延执行。
第二十一条 决策执行机构应当将政府重大决策执行情况及时向市政府报告。
决策执行机构在执行过程中,发现政府重大决策所依赖的客观条件发生变化或因不可抗力原因导致决策目标全部或部分不能实现的,要及时向市政府提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
市政府可以根据执行机构提出的建议,参照本规则第三章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的,市长可以直接作出决定。
第二十二条 市政府作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的,决策机关和决策执行机构应当采取有效措施,避免或减少损失。

第五章 决策监督

第二十三条 市政府建立决策监督机制,加强政府内部对决策执行情况的层级监督。市政府办公室负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作,根据决策方案和政府工作部署,采取跟踪检查、督促催办等措施,确保决策方案的正确施行,并及时向政府报告督查情况。
第二十四条 监察部门应当加强决策职责履行和行政效能的监督,对超越决策权限、违反决策程序以及对决策事项执行不力、偏离决策目标和内容等行为,应当依纪依法追究有关人员的行政责任。
审计部门应当将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或者效益审计范围,加强经济责任审计,提出处理意见,并将审计报告呈报市政府主要领导和协管领导,依纪依法作出处理。
第二十五条 市政府重大决策及其执行行为应当自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的依法监督,接受市政协的民主监督,认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。同时,要接受新闻舆论和社会公众监督。
第二十六条 公民、法人和其他组织认为市政府有关决策应当停止执行或者修改的,可以向市政府提出建议。经市政府办公室审查,认为市政府有关决策确需重新研究评估的,提请市政府授权有关机构对该决策进行研究评估,形成停止执行、修改或者继续执行的意见。审查研究意见经市政府同意后,应当及时向提出建议的公民、法人和其他组织反馈。

第六章 责任追究

第二十七条 决策机关、决策提出与承办单位违反本规则,导致重大决策失误的,按照有关法律、法规,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。
第二十八条 决策执行机构违反本规则,导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的,按照有关法律、法规追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任。
第二十九条 受委托的专家、专业服务机构或组织,不履行合同约定,或者在政府重大决策过程中违反工作规则,或者违反法律、法规、规章和国家有关规定,造成严重后果的,有关机关应依法解除合同,追究相应的法律责任。
第三十条 泄露政府重大决策事项保密规定的,按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任;违反政府重大决策档案管理规定的,按照《中华人民共和国档案法》的有关规定追究责任。

第七章 附 则

第三十一条 县区人民政府可以参照本规则,制定本级政府的重大决策程序规则。
第三十二条 本规则自通过之日起施行。
制约民行检察监督的几种原因

和 路


《民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活 动实行法律监督。”第一百八十五条至一百八十八条对检察机关的监督方式做了具体的规定。《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十四条对检察机关的监督方式做了具体的规定。
民事行政检察工作经过多年的宣传和准备,走上了快速发展的时期,我国经济形势经过多年的高速增长,进入了一个整合时期,社会主义市场经济初步建立,市场经济主体之间的利益关系、矛盾,需要得到法津规范的调整。面对突如其来的经济变革,法津制度的滞后性导致司法审判工作,特别是民事经济审判工作常常处于无法可依的状态。这个时期的民事,经济审判工作中执法不公的问题比较突出,而民行检察工作顺应社会需要,较好的发挥了法律监督作用,民事行政检察工作还存在许多的困境和问题,笔者认为,制约民事行政检察工作主要有以下几种因素。
1、立法缺陷是制约民行检察工作的主要原因:
我国法律设定民行检察制皮,这是由中国的政治体制所决定的,也是国家权利配置的结果,同时更具有其现实的合理性。但这种制度在立法上的先天不足;造成其在实践中并来如立法者所希望的那样发挥其应有的效能。一是司法不公现象仍很严重,法院及法官的一些违法审判行为游离于检察监督之外。二是在许多案件中,检察机关的抗诉虽然改变了原审判决,但对当事人而言,命运并未发生实质性的改变。三是法院对检察机关抗诉的案件久拖不决,超 时限现象严重。当事人被拖得精疲力竭,欲罢不能。这直接影响了 检察监督的效果。 2、认识分歧是民行检察工作的最大障碍;
对民行检察工作的认识分歧多年存在,两个最高司法机关更是多次公开沦战,但由于国家立法机关的暧昧态度,使沦战成为一场没有裁判的比赛,永无胜负。在此情况下法院系统对检察监督采取了限制.抵制的办法。最高法院凭借其“地利”优势.陆续颁布了单方面的司法解释,限制检察机关的法律监督权的行使。而各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制,应该说,大多数法官对检察机关抗诉的案件是认真的、重视的,但也确实存在这样一种现象:对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考,甚至于心存抵触,知错不改。
3、诉讼外因索对民行检察监督有重要影响;
虽然检察机关的民事行政检察监督权是由法律明确赋予的,而抗诉必然引起再审程序的发生,有一定的强制效力。但其对法院审判工作仅仅是程序上的影响。就程序的影响力来看,检察监督的影响力是其他外部力量不可比拟的,但就实体方面的影响来看,检察监督的影响力有时要低于一些非诉讼因素,一是检察监督的影响力有时低于人情关系的影响力。二是检察监督的影响力低亍新闻媒体的影响力。三是检察监督的影响力低于权力的影响力。检察监督有时在与上述非诉讼力的干扰下无功而返,而有时又不得不借助这些非诉讼力量的支持。
4、民行检察工作自身存在的问题影响了监督的效果。
检察机关的同志在分析制约民行检察发展削弱民行监督影响力的原因时往往对外部阻力有较深刻的认识,但对自身存在的问题缺少反思。从实际情况看,检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作。一、内部职责划分的机械性使民行检察工作力度 不足,检察机关的民行检察监督包括两方面的内容:一是对违反法律的判决.裁定的抗诉,二是对民事行政审判法官贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判行为依法侦查、追究刑事责任。由于检察机关内部分工时,人为分割二者的联系,将对法官违法犯罪行为的监督职能赋予了渎职侵权检察部门,造成民行检察工作形式上的一手软一手硬,导致独臂单拳,立足不稳,而最终结果是有软有硬,被动地受制于人;二、对监督内涵的错误理解造成民行检察工作发展失衡。多年来,在检察机关内部对民行检察工作的理解是,监督即是抗诉,抗诉即是监督。把抗诉作为民行检察工作的全部内容, 自上而下,把办理民行抗诉案件的办案数作为考核工作的唯一标准。直接造成 的后果是抗诉案件数量大幅度上升,而社会各界对监督的效果却并不认同。我们自己乃至于当事人都感到力度不够,难以达到我们所追求的监督效果;三、对民行检察工作的错误定位使民行检察工作越来越偏离了监督的轨道,一是工作方式不当,将刑事检察理念、工作方法带入民行检察,习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况举证责任原则,又与捡第机关的法律地位、监督职责不相符合;二是充当一力当事人的代理人的角色,绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据,夸大其辞,甚至是无理狡辩;三是抗诉范围不规范,对抗诉标准的理解和把握上过于宽泛,忽略案件的法律真实,刻意追寻案件的客观真实,以检察官之对法律、证据的理解和认识评价法官之自由裁量,在对法律的不同理解上与法官争高低,等等。其结果是将监督者的身份降低,淡化了监督的职能。四、民行检察官队伍素质有待提高。在对案件的认识上,存在对法律理解浮浅,对证据把握不准的问题,造成一些案件抗诉质量不高。 甚至抗诉错误,监督者的形象受损,使被监督者乃至社会对民行监督的权威性产生怀疑;五、抗诉案件中的人情案,关系案对监督影响力有较大负面影响。当审判公正出现问题时,人们把希望寄托于监督者的作用,对监督者也寄子了更高的期望。即使是个别的不公正也是社会所不能容忍,它对监督力的负面影响是无法估量的。
针对上述问题,笔者认为应在思想上澄清对民行检察制度的认识,从法律上保障民行检察监督的有效性,用制度规范民行检察工作的健康发展,靠质量树立民行检察工作的权威.